В октябре 1999 года в Институте государства и права им. В.М. Корецкого НАН Украины был проведен первый методологический семинар «Актуальные проблемы судебно-правовой реформы на Украине». Таким образом, решение ученого совета Института государства и права им. Корецкого от 25 июля 1999 года о создании серии методологических семинаров было реализовано на практике. Учредителями этой серии выступили вышеупомянутый Институт государства и права, возглавляемый академиком Юрием Шемшученко и юридической фирмой «Салком» в лице президента Евгения Кубко. Целью подобных семинаров является изучение определенных правовых явлений на уровне методологии и научной теории. Участники семинаров — виднейшие политические деятели, крупнейшие ученые и практики Украины. По итогам семинаров участниками принимаются рекомендации, позволяющие в будущем не только избежать ошибок, но и, при их соблюдении, «построить» рассматриваемые на семинаре правовые отношения наиболее эффективным способом.

18 декабря 2001 года был организован очередной методологический семинар на тему: «Административная реформа: состояние и перспективы». Докладчиками на семинаре выступили академик Юрий Шемшученко, уполномоченный Президента Украины по вопросам административной реформы Юрий Ехануров, доктор юридических наук Вадим Аверьянов. На семинаре также выступили народные депутаты Украины Игорь Колиушко, Василий Сиренко, Нина Нижник, Ольга Андрийко и другие. Понимая, что проблемы административной реформы для современной Украины являются одними из наиболее серьезных и актуальных, мы встретились с президентом юридической фирмы «Салком», доктором юридических наук Евгением Кубко. Г-н Кубко уже давно изучает проблемы административного права и на семинаре выступал в качестве докладчика, поэтому информация, как говорится, «из первых рук».

— Евгений Борисович, что понимается под административной реформой?

— Административная реформа — это важнейшая часть всей правовой реформы на Украине. Особенность ее заключается в совершенно новом подходе к пониманию правовой системы. В сфере правоотношений на уровне высших звеньев политической системы реформа прошла достаточно успешно: на Украине уже давно создан институт президентской власти и парламентаризма, летом этого года была проведена «малая» судебная реформа. Но, к сожалению, до полного воплощения административной реформы в жизнь еще далеко.

Административная система у нас складывалась десятилетиями, и наиболее длительный и важный этап ее становления приходится на эпоху тоталитаризма. Потому и пошло административное право по совершенно иному пути развития, нежели в западных странах, и сегодня изменять эту систему действительно нелегко. Взять, к примеру, тот же институт прописки. На Западе такого института не существует: его косвенно регулируют банковская система (банковские счета и платежные карты для физических лиц), частично этим занимается муниципалитет, который регистрирует сделки с недвижимостью, полиция при выдаче водительских удостоверений и прочие органы. На Украине же на прописке завязано слишком много отношений, которые попросту разрушатся с ликвидацией данного института.

Однако истинная цель реформы заключается в разрушении прежнего понимания административных правоотношений. Прежде всего это касается граждан: во взаимоотношениях между государством и гражданином последний практически бесправен, гражданин имеет слишком мало возможностей, позволяющих защитить его права, да еще и в условиях имеющейся сегодня бюрократической системы. Административная реформа призвана закрепить совершенно иной уровень отношений между гражданином и государством.

— А что будет охватывать административная реформа?

— В ближайшее время должна быть проведена реформа исполнительной власти. Необходимо принятие новых законов о Кабинете Министров, о министерствах и государственных комитетах, требуется существенная доработка закона о местных органах исполнительной власти.

Существующее сегодня законодательство слишком несовершенно. На Украине до сих пор нет института, позволяющего в судебном порядке обжаловать незаконные действия государственных чиновников. Создание системы административной юстиции должно сопровождаться принятием качественно новых нормативных регуляторов. В связи с этим возникает целый ряд проблем, которые можно должным образом решить лишь на методологическом уровне.

Особенность административно-правовых отношений заключается в том, что у одного субъекта (государства) есть власть, а у другого субъекта (гражданина) —обязанность подчиняться. При создании административной юстиции отношения между двумя этими субъектами переносятся в суд, где главным принципом производства является равенство участников процесса. Это требует совершенно нового мышления как со стороны суда, так и со стороны государства. Кроме того, для принятия соответствующего закону судебного решения необходим этот «соответствующий» закон. На данный момент существует лишь проект Административно-процедурного кодекса. В то же время в европейских государствах 60% всех нормативно-правовых актов посвящено регулированию именно административных правоотношений.

Закон об административных процедурах станет базовым документом в деятельности органов управления, поскольку он установит общие принципы принятия актов управления, полномочия и компетенцию государственных органов, порядок обжалования актов и многое другое. В то же время необходимо понимать, что нельзя стандартизировать процесс ведомственного нормотворчества, ведь каждый государственный орган имеет свою специфику работы. Более того, регулирование не должно привести к снижению эффективности управления, ведь администрирование — это ежедневный процесс. При разработке данного закона необходимо пересмотреть всю правовую базу, регулирующую административные отношения, и привести ее не только во внутреннее соответствие, но, главное, в соответствие с базовым законом.

Еще одна проблема административной реформы заключается в разграничении понятий «компетенция» и «правосознание» или, скорее, общественное сознание. Известно, что в рамках компетенции можно действовать законно, но в ущерб. В англоязычных странах это называется «duty of care», т. е. обязанность государственных чиновников действовать не только законно, но и способом, оптимально охраняющим права граждан. Это также необходимо учитывать при разработке основных документов административной реформы.

Следующим этапом реформы должно явиться законодательное урегулирование порядка решения процедурных вопросов в судах. Для административной юстиции предусмотрены слишком тонкие механизмы регулирования, и это при том, что на Украине отсутствует какой-либо опыт административного судопроизводства. Поэтому при реформировании этих отношений должен быть серьезно учтен западный опыт. Управленческий менталитет у нас формировался в условиях командно-административной системы, при которой чиновник опасался лишь вышестоящего чиновника, но не гражданина, и тем более не суда. Административный процессуальный кодекс должен обеспечить судам возможность беспрепятственного осуществления правосудия по административным делам, и еще более эффективным в будущем стало бы использование судебных прецедентов.

— Евгений Борисович, несмотря на сказанное, считаете ли Вы, что государство уже осознало потребность в проведении административной реформы, или она началась лишь «в умах»?

— Сложно сказать… Формально можно отметить, что реформа уже проводится: издано несколько Указов Президента, направленных на совершенствование системы исполнительной власти, разрабатываются административные и административно-процессуальные нормативные документы. Но если говорить непосредственно о государственных чиновниках, то, несмотря на понимание ими необходимости проведения реформы, попытки со стороны органов государственного управления «вставить палки в колеса» реформы, несомненно, есть и будут. Ведь административное право — это прежде всего система нормативных регуляторов и процессуальных средств, позволяющих гражданам эффективно защищать права, нарушаемые государственными чиновниками. Кто же из чиновников согласится добровольно «усложнять» себе жизнь?