Масштабное реформирование правовой системы Российской империи в начале XX века не ограничилось сферой государственного управления. Промышленное развитие, увеличение количества городского населения выявили неэффективность существующего порядка землепользования, особенно когда на арендованной земле нанимателем проведено строительство. По статистическим данным, в начале XX века большинство зданий, особенно в новых поселениях, были построены на чужой земле. Унифицированного подхода к особенностям аренды и застройки арендованных земельных участков в то время не существовало. Для урегулирования данных правоотношений был разработан законопроект, которым в российское право имплементировался институт суперфиция, известный еще со времен римского права и широко распространенный в праве западноевропейских государств.

Право застройки было детально урегулировано новым Законом от 23 июня 1912 года, в соответствии с которым собственник земельного участка мог предоставить его под застройку другому лицу по договору на срок и за вознаграждение. Застройщик приобретал вещное право на чужой земельный участок и право собственности на возведенные постройки. Право застройки устанавливалось только на определенный срок (не менее 36 и не более 99 лет). Этим же законом упразднялся существовавший ранее порядок оброчного (чиншевого) землепользования, при котором значительно ущемлялись права землепользователя.

Предыстория вопроса

Институт аренды земельных участков, сменивший в 1886 году феодальное чиншевое владение, не отвечал интересам ни арендаторов, ни арендодателей. Ведь аренда была краткосрочной — до 12 лет, арендодатель мог в любое время немотивированно поднять арендную плату или принудить арендатора к заведомо невыгодным для последнего действиям. Ситуация усугублялась, если на арендованном участке строилось какое-либо здание — застройщик становился заложником собственника земли и/или заключал договоры на заведомо невыгодных условиях или должен был снести здание. В таких условиях вполне объяснимо возникали ситуации самовольного захвата земельных участков, уклонений от уплаты арендной платы и даже поджогов — с целью получения страховки за строения, которые подлежали сносу. Все это вместе негативно влияло на развитие и благоустройство городов, земля в которых в основном арендовалась (например, в Москве почти половина зданий была построена на чужой земле). То есть, по мнению инициаторов законопроекта, сложившаяся ситуация негативно влияла на благосостояние государства в целом, придавая частноправовым отношениям государственное значение, требующее немедленного вмешательства со стороны законодателя.

Как принимался закон

Проект «О праве застройки» был внесен в III Государственную думу 18 октября 1908 года министром внутренних дел и после оглашения в общем собрании Думы передан в комиссию о чиншевом праве. Доклад комиссии был внесен 30 ноября 1909 года. Суть проекта сводилась к установлению нового вещного права, именуемого правом застройки. Это право состоит в предоставлении застройщику собственником земли, путем договора или завещательного распоряжения, права возводить строения и сооружения на принадлежащей собственнику земле, причем это право устанавливалось на вечные времена или на срок по соглашению сторон, но не менее 36 лет. Право застройки переходило по наследству и могло быть в пределах времени его действия отчуждаемо как добровольно, так и с торгов, завещаемо и обременяемо долгами.

Право застройки отличалось от права собственности тем, что застройщик уплачивал ежегодно собственнику имения определенный оброк. Раз установленный размер оброка не подлежал изменению по усмотрению одной из сторон; но стороны могли, при заключении договора, условиться о периодическом увеличении оброка, заранее определив сумму, на которую он через известный промежуток времени должен был увеличиваться, или же поставить увеличение оброка в зависимость от точно определенных событий. Кроме того, право застройки определялось все-таки как срочное право.

От найма право застройки отличалось тем, что застройщик мог пользоваться имением и извлекать из него, за некоторыми лишь исключениями, всякие выгоды подобно собственнику, а равно продавать, закладывать, завещать и вообще распоряжаться принадлежащим ему правом отдельного владения по своему усмотрению, чего нанимателю не предоставлялось.

Таким образом, было принято решение конструировать право застройки как особое вещное право, или, по терминологии того времени, вотчинное право в чужом владении. Кроме установления права застройки как нового института гражданского права, в правительственный проект был введен ряд положений, определявших права и обязанности собственника и нанимателя недвижимого имущества по договорам, заключенным до дня обнародования закона о праве застройки.

Регламентация арендных отношений вызывалась опасением, что собственник при возобновлении договора найма, пользуясь своим правом не возобновлять договор и тем самым заставить нанимателя снести свои постройки, в которые вложен иногда весьма значительный капитал, мог принудить его вновь заключить договор найма на невыгодных или разорительных для него условиях. В целях предупреждения такого рода действий собственника, проект установил правило, в силу которого собственник земли, на которой, до дня обнародования закона о праве застройки другим лицом, согласно договору, возведены строения, обязан по истечении срока договора оставить эти строения за собой и возместить арендатору земли их стоимость, если не согласится продлить право последнего на пользование застроенной землей на срок, за плату и на условиях по соглашению, а в случае спора — по определению суда.

Право застройки прекращалось с истечением срока, на который оно было установлено, или с момента совпадения в одном лице права застройки с правом собственности. Проект распространял право о застройке на всю территорию России.

Государственный совет при обсуждении поступившего к нему законопроекта признал необходимым внести в текст свои замечания. Созданная согласительная комиссия, поддержав мнение Государственного совета, признала необходимым указать предельный срок, на который могло быть устанавливаемо право застройки, — 99 лет. Высочайшее утверждение принятого Государственной Думой закона последовало 23 июня 1912 года.

Главное — построить

В окончательной редакции закон состоял из четырех отделов, первый из которых содержал нормы, касающиеся сущности права застройки, порядка его перехода, способов установления и прекращения. Собственник земельного участка мог предоставить его под застройку другому лицу по договору на срок от 36 до 99 лет за вознаграждение. Установление минимального и максимального сроков в данном случае позволяло обеспечить права как собственника земельного участка, так и землепользователя — ведь слишком короткий, равно как и очень длительный срок землепользования не отвечал понятию суперфиция и, соответственно, регулировался иными нормами, например, аренды. Другой важной особенностью договора является его возмездность. Причем именно возмездность права застройки определялась законодателями как основная при установлении этого права. Так, раз установленный размер платы за право застройки, в пределах договорного срока, не мог быть изменен, но стороны могли включать в договоры оговорки, устанавливающие обстоятельства, при которых ежегодная плата подлежала изменению. Плата должна была вноситься в денежной форме, что служило еще одной гарантией для застройщика — его нельзя было принудить предоставлять услуги собственнику земли на невыгодных для него условиях. Ограничение возможности изменить ежегодную плату защищало также права собственника, например, запрещалось уменьшать плату в случае уменьшения ценности застроенного участка.

Целью договора было не столько право иметь строение на снятом участке, но право произвести такую застройку. К существенным условиям договора застройки следует также отнести обязательство застройщика в оговоренный срок произвести застройку участка. При этом законом не устанавливались свойства строений, которые возводились.

Во втором отделе содержались временные правила, установленные для ликвидации возникших по кратко­срочным контрактам до дня обнародования Закона договорных отношений между арендаторами, которые возвели свои строения на арендованной земле, и арендодателями. В частности, наниматели могли требовать, чтобы собственники земли выкупали строения, построенные на арендованной земле, если не достигнуто соглашение о заключении нового договора о праве застройки. Заметим, что это один из немногих случаев обратной силы закона.

Третий отдел Закона имел особое практическое значение, поскольку устанавливал порядок перехода удельных ­(в 1906 году переданных в собственность Крестьянского поземельного банка), казенных и кабинетских (находящихся в должности Казны и Имперского кабинета соответственно) земель к собственникам строений, возведенных на таких землях. Ведь раньше такие земли передавались исключительно крестьянам, чем ограничивались права жителей городов, возникших на таких землях. Законом о праве застройки такое ограничение было снято.

Наконец, четвертый отдел устанавливал, что действие закона не распространяется на западные губернии империи — Польские и Прибалтийские, где было распространено майоратное и ленное землевладение.

Таким образом, в результате принятия Закона о праве застройки в Российской империи сформировалась и интенсивно развивалась институциональная система, позволяющая достаточно эффективно регулировать земельные отношения, учитывая разносторонние интересы различных хозяйствующих субъектов.