«Юридическая практика» на протяжении ряда лет неоднократно обращалась к вопросу рассмотрения, в том числе административными судами, дел на основании статей 19 и 20 Закона Украины «Об основах социальной защищенности инвалидов на Украине» (Закон) по искам региональных отделений Фонда социальной защиты инвалидов (в качестве субъекта властных полномочий) к работодателям о взыскании административно-хозяйственных санкций за каждое рабочее место, предназначенное для трудоустройства инвалида и не занятое им.

Однако истоки правовых проблем, связанных с применением статей 19 и 20 данного Закона на практике, на мой взгляд, наиболее полно были обозначены в справке Высшего административного суда Украины (ВАСУ) «О результатах изучения и обобщения судебной практики применения статей 19, 20 Закона Украины «Об основах социальной защищенности инвалидов на Украине» в редакции от 23 августа 2007 года (Справка).

Так, ВАСУ в самом начале Справ­ки утверждает, что «статьей 43 Конс­титуции Украины задекларировано право каждого на труд, что включает ­возможность ­зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбирает или на который свободно соглашается…». Статья 21 Конституции Украины также провозглашает: «Все люди свободны и равны в своем достоинстве и правах. Права и свободы человека неотчуждаемы и нерушимы». Поэтому в час­ти 2 статьи 22 Конституции гарантируется не право на труд как таковое, а гарантируется свобода в реализации гражданином его права на труд.

Таким образом, поскольку в соответствии со статьей 21 Конституции Украины права человека признаются не только нерушимыми, но и неотчуждаемыми, гарантированная Конституцией свобода в реализации права на труд персонально каждым гражданином, в том числе и каждым инвалидом, является его личным неотчуждаемым правом, реализация и защита которого персонифицирована. Далее, в абзаце 4 пункта 1 Справки отмечается, что «одним из аспектов социальной защищенности инвалидов, согласно части 1 статьи 17 этого Закона, является право работать на предприятиях, в учреждениях, организациях». Однако сразу после этого утверждения ВАСУ в абзаце 5 Справки указывает, что «основные правила определения норматива рабочих мест для трудоустройства инвалидов и применения штрафных санкций за невыполнение этого норматива установлены статьями 19, 20 Закона…», без объяснения наличия какой-либо связи между изложенными выше конституционными правами инвалидов на свободу в использовании своих неотчуждаемых прав и штрафными санкциями за невыполнение норматива рабочих мест для обеспечения трудоустройства инвалидов, установленными в статьях 19, 20 Закона.

Причиной такого, на первый взгляд, непоследовательного, не связанного с предыдущим утверждения, является то, что в статье 20 Закона его статьи 19 и 20 выделены в самостоятельное правоотношение. В частности, указано следующее: «Споры, возникающие из правоотношений по статьям 19, 20 этого Закона, разрешаются Фондом социальной защиты инвалидов или в судебном порядке. Фонд социальной защиты инвалидов, его отделения имеют право защищать свои права и законные интересы, в том числе в суде».

Между тем другие положения Закона не позволяют рассматривать статьи 19 и 20 Закона в качестве самостоятельного правоотношения или общественного отношения, урегулированного нормой права, поскольку часть 1 статьи 20 Закона предусматривает уплату административно-хозяйственных санкций за несоблюдение норматива численности инвалидов, предусмотренного статьей 19 Закона, а согласно части 3 статьи 19, работодатели «…самостоятельно осуществляют трудоустройство инвалидов в счет нормативов рабочих мест исходя из требований статьи 18 этого Закона».

В свою очередь, согласно части 1 статьи 18 Закона, «обеспечение прав инвалидов на трудоустройство и оплачиваемую работу, в том числе с условием о выполнении работы дома, осуществляется путем их непосредственного обращения к предприятиям, учреждениям, организациям или в государственную службу занятости». Это свидетельствует о невозможности отдельного применения статей 19 и 20 без учета приведенных выше «требований статьи 18 этого Закона», которые все вместе входят в единую норму права.

Таким образом, санкция, установленная в статье 20 Закона, одновременно содержится в двух нормах права, включающих взаимоисключающие гипотезы или условия применения каждой из них в отдельности. Поскольку в отличие от нормы права, установленной в статьях 19 и 20 Закона, гипотеза которой, являясь прос­той гипотезой, предусматривает ­ответственность лишь за несоблюдение норматива занятости рабочих мест для работы инвалидов, безотносительно к трудовым правам каждого конкретного инвалида, включая право на непосредственное или свободное обращение к работодателю для заключения трудового договора, статья 18 Закона, с учетом ее вхождения в состав другой нормы права, включающей статьи 18, 19 и 20 Закона, устанавливает связь между реализацией непосредственно инвалидом своих личных, неотчуждаемых прав на свободу выбора вида деятельности и санкцией за нарушение работодателем этих конституционных прав и свобод.

В связи с этим для применения санкции, предусмотренной в статье 20 Закона, в случае исключения из нормы права положений статьи 18 Закона, из предмета доказывания одновременно исключается необходимость доказывания как непосредственно фактов нарушения трудовых прав и свобод конкретных инвалидов, так и любых фактов нарушений органами государственной власти и управления возложенных на них функций обеспечения трудовой реабилитации инвалидов, что противоречит целям принятия Закона. Поскольку в этом случае единственным фактом, подлежащим доказыванию для применения административно-хозяйственных санкций, установленных в статье 20 Закона, является факт наличия у работодателя незанятого инвалидом рабочего места в пределах норматива, установленного в соответствии со статьей 19 Закона, независимо не только от обращения инвалидов к работодателю для трудоустройства, а также от наличия медицинских показаний для его работы, но и вообще от наличия какого-либо количества инвалидов на территории по месту регистрации работодателя.

Закономерным следствием выделения статей 19 и 20 Закона в отдельное правоотношение или норму права, содержащую гипотезу, диспозицию и санкцию и подлежащую применению независимо от других положений как самого Закона, так и иных норм позитивного права, является содержащееся здесь же указание на то, что Фонд социальной защиты инвалидов при подаче исков на основании данного Закона выступает с защитой не прав и интересов инвалидов, а исключительно своих собственных прав и законных интересов как прав и интересов органа исполнительной власти.

При этом в Положении «О Фонде социальной защиты инвалидов», утвержденном постановлением Кабинета Ми­нистров Украины № 1434 от 26 сентября 2002 года, устанавливающем объем дееспособности данного юридического лица публичного права, этому органу исполнительной власти не предоставлено право на подачу от своего имени каких-либо исков в суд. В связи с чем, согласно пункту 2 Справки, ­право Фонда социальной защиты инвалидов выступать истцом в спорах, возникающих из правоотношений по статьям 19 и 20 Закона, по мнению ВАСУ, основано не на указанном выше Положении, определяющем объем дееспособности данного юридического лица публичного права, а на основании другого, самостоятельного закона, который, согласно его преамбуле, не устанавливает объем дееспособности юридического лица публичного права.

Кроме того, определяя место Закона Украины «Об основах социальной защищенности инвалидов» в системе законодательства Украины, необходимо учитывать, что в соответствии со статьей 1, 3 Кодекса законов о труде Украины (КЗоТ) Кодекс регулирует трудовые отношения всех работников, работающих по найму на всех предприятиях и учреждениях Украины, включая и трудовые отношения инвалидов. Согласно статье 4 КЗоТа, законодательство о труде состоит из данного Кодекса и иных, принятых в соответствии с ним, актов законодательства Украины.

В то же время Закон Украины «Об ос­новах социальной защищенности инвалидов» не относится к законодательству о труде, поскольку в соответствии с его преамбулой не регулирует трудовые отношения инвалидов и не гарантирует инвалидам равенство с иными гражданами в сфере трудовых отношений и не может самостоятельно регулировать трудовые отношения инвалидов. Невозможность отнесения данного Закона к законодательству о труде в части обеспечения равенства трудовых прав инвалидов с трудовыми правами трудоспособных граждан подтверждается также статьей 51 КЗоТа, в соответствии с которой государство гарантирует свободный выбор вида деятельности и предоставление работы только трудоспособным гражданам, но не инвалидам.

Действительно, принимая во внимание то, что в соответствии со статьями 2, 3 Закона Украины «Об основах социальной защищенности инвалидов» инвалидом является лицо со стойкой утратой функций организма и здоровья, КЗоТ и, соответственно, работодатели в силу Закона также не могут и не обязаны гарантировать право «свободного выбора деятельности» для лиц, имеющих «ограничения жизнедеятельности».

В связи с этим любые нарушения, связанные с трудоустройством, приемом инвалидов на работу, могут быть признаны нарушением норм права лишь при условии, если эти нарушения являются также нарушениями КЗоТа.

Однако факты нарушения КЗоТа по понятным причинам не доказываются при рассмотрении данной категории дел административными судами, поскольку в противном случае необходимо доказывать нарушение трудовых прав конкретного человека, а не отвлеченный от непосредственно трудовых ­отношений факт наличия незанятого рабочего места, предназначенного для труда инвалида. Подобное применение административными судами норм материального права при рассмотрении данной категории дел предполагает отсутствие на Украине кодификации и систематизации нормативных актов, в том числе по отраслям права, и в связи с этим отсутствие такой отрасли права, как трудовое право, а также соответствующей ему отрасли законодательства, признавая Закон Украины «Об основах социальной защищенности инвалидов» в качестве специального закона, автономно, без учета действия норм КЗоТа, регулирующего трудовую деятельность инвалидов и самостоятельно устанавливающего санкции за нарушение таких специальных норм, а также устанавливающего объем дееспособности отдельных органов государственной власти. Здесь также необходимо учитывать то, что трудовое законодательство, в частности статья 24 КЗоТа, запрещает заключение трудового договора с гражданами, которым та или иная работа противопоказана, а статья 172 КЗоТа «Применение труда инвалидов» прямо указывает о возложении на работодателя обязанности переквалификации и трудо­устройства инвалидов в соответствии с медицинскими рекомендациями. Исходя из этого, статья 20 Закона, применяемая без учета положений статьи 18 Закона, устанавливает ответственность работодателя не только за необращение инвалида о трудоустройстве, но и фактически содержит в себе санкцию за правомерный отказ работодателя в приеме инвалида на работу при отсутствии у него медицинских рекомендаций и даже при наличии противопоказаний для определенной работы.

Помимо этого, обязательным предварительным условием применения к участникам хозяйственных правоотношений хозяйственно-правовой ответственности, одним из видов которой служат административно-хозяйственные санкции, в соответствии с частью 1 статьи 216 ХК является установление факта наличия правонарушения в сфере хозяйствования. В то же время часть 1 статьи 4 ХК прямо указывает на то, что трудовые отношения не являются предметом регулирования данного Кодекса. С другой стороны, норма права в составе статей 18—20 Закона гармонизирует ее положения как с другими положениями Закона и КЗоТа, так и с положениями Конституции Украины, поскольку статья 18 Закона предусматривает такой же порядок установления трудовых отношений, как и статья 21 КЗоТа, то есть путем свободного соглашения между работником и работодателем. Более того, статьи 18—20 Закона также представляют собой часть нормы права, которая не может применяться отдельно, без включения в нее, в частности, статьи 21 «Трудовой договор», статей 24 и 172 и других положений КЗоТа, регулирующих порядок не только заключения, но и исполнения, а также расторжения трудового договора.

Данный вывод следует из того, что в процессе правоприменительной деятельности, в условиях высокой специализации права, которая сформировалась до провозглашения независимости Украины и подлежит сохранению как показатель уровня развития правовой системы в качестве национального достояния Украины, органами исполнительной и судебной власти должны применяться не нормативные акты сами по себе, то есть отдельно взятый Закон, Указ, постановление и т.д., а нормы права, содержащие в себе отдельные статьи, параграфы и т.д. из различных нормативных актов, относящихся к различным институтам, а в ряде случаев и отраслям права, поскольку «специализация юридических норм и приводит к тому, что нормативное предписание выступает в элементарном, «усеченном» виде и внешне в ряде случаев, казалось бы, лишено полного набора признаков нормы. В связи с этим действие одной юридической нормы неизбежно связано с действием ряда других норм, и потому лишь в своей совокупности, в системе нормы права регулируют общественные отношения» (Алексеев С. С. Общая теория права: в двух томах / С. С. Алексеев. — Т. II. — М.: Юрид. лит., 1982. — С. 38). Однако, этот вопрос требует отдельного рассмотрения, поскольку затрагивает практику как правоприменительной, так и законодательной деятельности всех органов государственной власти, и не только на Украине.

Необходимо также отметить, что размер требований о взыскании санкций за несоздание рабочих мест для трудо­устройства инвалидов даже на одном предприятии в отдельных случаях превышает общее количество всех инвалидов, в том числе полностью нетрудоспособных, на территории, где расположено предприятие.

Так, Окружным административным судом АР Крым 24 февраля 2011 года было вынесено решение о взыскании административно-хозяйственных санкций за нетрудоустройство ответчиком в 2009 году 123 инвалидов из 133 рабочих мест, подлежащих выделению для их трудо­устройства. При рассмотрении этого дела региональное отделение Фонда социальной защиты инвалидов информировало административный суд о том, что «…в 2008 году на учете в центре занятости состояло 123 инвалида, в 2009 году — 149 инвалидов», а также о том, что в адрес ответчика «инвалиды не направлялись в связи с противопоказаниями согласно справкам ВТЭК».

Однако приведенные выше доказательства о наличии согласно заключениям ВТЭК противопоказаний для работы инвалидов на предприятии ответчика судом во внимание приняты не были, поскольку при вынесении решения суд руководствовался только положениями отдельно взятых статей 19 и 20 Закона. Таким образом, решение вынесено не только без представления истцом фактов как направления, так и обращения инвалидов к ответчику для трудоустройства, не говоря о непредставлении доказательств отказа в их приеме на работу, но и при наличии доказательств о медицинских противопоказаниях для работы на предприятии ответчика всех зарегистрированных на данной территории инвалидов. Принимая решение, административный суд также исходил из того, что санкции, предусмотренные статьей 20 Закона, в свое время были определены как хозяйственно-правовые, административно-хозяйственные санкции, что привело не просто к презумпированию вины работодателя за несоздание рабочего места для инвалида, а к взысканию с работодателя санкций независимо от его вины в совершении хозяйственно-правового деликта, определенного в статьях 19, 20 Закона, поскольку ХК не содержит нормы, соответствующей статье 614 ГК «Вина как основание ответственности за нарушение обязательств».

Таким образом, приведенное выше решение Окружного административного суда АР Крым от 24 февраля 2011 года является практическим подтверждением отсутствия связи между защитой трудовых прав и свобод инвалидов и правоотношениями, содержащимися в статьях 19, 20 Закона, поскольку в случае трудоустройства на предприятии ответчика почти всех из 149 зарегистрированных в 2009 году инвалидов и даже при полном отсутствии частично трудоспособных инвалидов в данном регионе статьи 19 и 20 Закона не освобождают других зарегистрированных на этой территории работодателей от начисления и выплаты в бюджет 4 % от средней заработной платы (по сути, налога на заработную плату).

Возникает вопрос об обоснованности подобной трансформации обычных фискальных обязательств в деликтные, что неизбежно создает у работодателей вполне обоснованную мотивацию для ответных мероприятий по минимизации любого рода платежей в бюджет, а также обоснованные сомнения в прозрачности формирования данного обязательства. В результате региональные отделения Фонда социальной защиты инвалидов под предлогом защиты конституционных прав и свобод инвалидов на основании Закона ежегодно взыскивают административно-хозяйственные санкции за незанятые рабочие места одним и тем же зарегистрированным на данной территории количеством инвалидов по нескольку десятков, а иногда и сотен раз с различных работодателей, выступая в роли одного из бессмертных персонажей Н.В. Гоголя, но по отношению не к мертвым, а к никогда не существовавшим, еще не родившимся душам, заранее зачисляя их к инвалидам.

Приведенная выше практика рассмотрения только одной категории споров демонстрирует также применяемые законодателем механизмы разрушения отраслевого принципа структуры законодательства, формировавшегося на территории Украины на протяжении нескольких сотен лет, с целью его приведения к отдельным, разрозненным, не связанным между собой нормам позитивного права, действующим, помимо прочего, вне системы законодательства Украины, с целью перевода частноправовых, трудовых правоотношений, касающихся свободы в реализации человеком права на труд, в публично-правовые, в том числе изначально фискально-деликтные правоотношения (см.: Шалыгин А. КАСУ — отрасль или тупиковая ветвь права Украины? // Юридическая практика. — 2008. — № 1-2 (523-524)).

Однако такая практика рассмотрения дел административными судами не является исключением из правила. Так, например, административными судами принимаются к производству, рассматриваются и удовлетворяются иски государственных налоговых инспекций в качестве субъектов властных полномочий о взыскании арендной платы за землю. При этом представитель органа местного самоуправления — арендодатель по договору аренды земли не привлекается ни стороной, ни третьим лицом в деле, у истца не истребуется договор аренды земли, не учитываются условия данного гражданско-правового договора. Соответственно при вынесении решения по делу административным судом не применяются нормы ГК, несмотря на то что в соответствии со статьей 792 ГК договор найма земельного участка отнесен к гражданско-правовым договорам, а выплата арендной платы является обязательством арендатора, содержащимся в таком договоре. Согласно части 1 статьи 1 ГК, отношения, связанные с исполнением договора аренды земли, могут быть только гражданскими отношениями, но ни налоговыми, ни бюджетными, ни административными, или отношениями, основанными на ином властном подчинении одной стороны другой.

Исходя из вышеизложенного, выделение законодателем статей 19, 20 Закона в отдельное правоотношение не соответствует Конституции Украины, представляющей собой основной правоустанавливающий нормативный акт, который определяет и устанавливает основные системы источников позитивного права Украины, поскольку Конституцией предусмотрена защита основных прав и свобод человека, в том числе инвалида, что и обусловило необходимость принятия Закона Украины «Об основах социальной защищенности инвалидов на Украине». В соответствии с частью 2 статьи 3 Конституции Украины, «права и свободы человека и их гарантии определяют содержание и направленность деятельности государства. Государство отвечает перед человеком за свою деятельность. Утверждение и обес­печение прав и свобод человека является главной обязанностью государства». При этом статья 5 Конституции гласит: «Носителем суверенитета и единственным источником власти на Украине является народ. Народ осуществляет власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного само­управления.

Право определять и изменять конституционный строй на Украине принадлежит исключительно народу и не может быть узурпировано государством, его органами или должностными лицами».

Однако Конституция Украины, ко­­торая в статье 1 определена как Конституция демократического государства, не предусматривает защиту прав и законных интересов органов исполнительной власти как цель создания и деятельности государства, тем более, подмену такими правами и интересами прав и свобод человека, что следует из содержания правоотношения, выделенного в статьях 19 и 20 Закона. В результате при наличии нормы права в составе, в частности, ста­тей 18—20 Закона, статьи 21 «Трудовой договор», статей 24, 172 и других норм КЗоТа, которая отвечает положениям Конституции Украины, но не исполняется органами государственной власти, под предлогом выполнения задач по трудовой реабилитации инвалидов, по сути, параллельно применяется другая норма права в составе статей 19 и 20 Закона, специально выделенная для этих целей и реализуемая, как здесь указано, исключительно для обес­печения прав и законных интересов органов государственной власти в качестве приоритетных целей и задач демократического государства. То есть под законностью понимается деятельность всех органов государственной власти на основании отдельно взятого нормативного акта путем произвольного выделения из него отдельных статей, разделов, параграфов и т.д. для их самостоятельного применения вне нормы права, действующей в системе законодательства Украины.

ШАЛЫГИН Анатолий — юрист, г. Симферополь