Как из­вестно, с июня прошлого года начала работу Квалификационно-дисциплинарная комиссия прокуроров (Комиссия), одним из основных вопросов деятельности которой является осуществление дисциплинарного производства и привлечение к дисциплинарной ответственности прокуроров.

Из Отчета Комиссии и ее секретариата о результатах работы за 2017 год следует, что за полгода работы в Комиссии было зарегистрировано 1137 дисциплинарных жалоб на прокуроров, отказано в открытии дисциплинарного производства по 746 жалобам (65,6 %), открыты дисциплинарные производства по 342 жалобам (30,1 %), решается вопрос об открытии дисциплинарного производства по 49 жалобам (4,3 %). По результатам рассмотрения открытых дисциплинарных производств только в отношении 75 прокуроров принято решение о наложении дисциплинарных взысканий: 22 прокурорам запретили на срок до одного года переводиться в органы прокуратуры высшего уровня, 31 прокурор получил выговор, 22 прокурора были уволены.

Анализ решений Комиссии за 2017 год, опубликованных на ее официальном сайте, показал, что в подавляющем большинстве открытые дисциплинарные производства связаны с сообщением о подозрении или обвинением прокуроров в совершении коррупционных уголовных преступлений, совершением административных правонарушений в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, нарушениями в сфере декларирования и финансового контроля, добропорядочности и нарушением правил прокурорской этики, внутреннего трудового распорядка.

Обращает на себя особое внимание то, что при рассмотрении дисциплинарных жалоб и принятии решений о привлечении к дисциплинарной ответственности Комиссия руководствуется не только положениями законов Украины, приказами Генерального прокурора Украины, Кодексом профессиональной этики и поведения прокуроров, европейскими стандартами прокурорской деятельности, но и такими «источниками права», как «законы математики» (решение № 222дп-17 от 25 октября 2017 года в отношении Потапенко С.В.) и «законы Радбруха» (решение № 198дп-17 от 11 октября 2017 года в отношении Горбатюка С.В.). Вопрос правомерности использования таких источников в качестве нормативного обоснования совершения прокурором дисциплинарного проступка в пределах украинской правовой системы может стать темой отдельного изучения.

 

Состав проступка

Исследования требует и вопрос определения содержания (обязательных элементов) состава каждого из видов дисциплинарных проступков прокуроров, предусмотренных пунктами 1–9 части 1 статьи 43 Закона Украины «О прокуратуре» (Закон). Как следует из решений Комиссии, ее правовая позиция по этим вопросам достаточно разнообразна и непоследовательна. В частности, в совершении прокурорами деяния, которое заключается в несвоевременном предоставлении электронной декларации или предоставлении такой декларации с недостоверными или неполными данными, Комиссия каждый раз устанавливает наличие разных видов дисциплинарных проступков: или «неисполнение/ненадлежащее исполнение служебных обязанностей» (пункт 1 части 1 статьи 43 Закона), или «нарушение установленного законом порядка подачи декларации» (пункт 4 части 1 статьи 43 Закона). Однако указанные виды дисциплинарных проступков не являются тождественными, а различные по своему содержанию и составу (последний — специальный состав дисциплинарного проступка относительно первого).

 

Досудебные нарушения

Больше всего проблемных моментов вызывает вопрос привлечения прокуроров к дисциплинарной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими служебных обязанностей на стадии досудебного расследования уголовных производств.

Это связано с тем, что, согласно требованиям абзаца 2 части 1 статьи 45 Закона, решения, действия или бездействие прокурора в рамках уголовного процесса могут быть обжалованы исключительно в порядке, установленном Уголовным процессуальным кодексом (УПК) Украины. Если по результатам рассмотрения жалобы на решения, действия или бездействие прокурора в рамках уголовного процесса установлены факты нарушения прокурором прав лиц или требований закона, такое решение может быть основанием для дисциплинарного производства. То есть возможность привлечения прокурора за неисполнение или ненадлежащее исполнение им своих служебных обязанностей во время досудебного расследования имеется, но для практической ее реализации еще надо посудиться.

Понятно, что указанное требование закона — своеобразный предохранитель, позволяющий отфильтровать возможные дисциплинарные жалобы на действия прокуроров, поскольку их количество во время досудебного расследования уголовных производств может быть огромным. Однако с порядком применения этого предохранителя необходимо разобраться с точки зрения положений законодательства в целом.

Как показывает практика, Комиссия при рассмотрении ­дисциплинарных жалоб, поданных на действия прокуроров на стадии досудебного расследования, занимает позицию буквального толкования закона и отказывает в открытии дисциплинарных производств, если отсутствует судебное решение, устанавливающее факт нарушения со стороны прокурора. С такой позицией следует не согласиться, исходя из следующего.

Во-первых, дисциплинарное производство и обжалование решений, действий, бездействия прокурора (следственному судье, вышестоящему прокурору) в уголовном производстве — разные по своей сути и значению процедуры. Задача обжалования в порядке УПК Украины — это проверка соблюдения прокурором требований закона и устранение нарушений закона, направленная прежде всего на восстановление и защиту нарушенных такими решениями, действиями прав участников уголовного производства.

Цель дисциплинарного производства — проверка надлежащего исполнения прокурором своих служебных обязанностей, проверка соблюдения прокурором определенного порядка поведения (дисциплины), обусловленного служебными (и в своем роде трудовыми) обязанностями, которые на него возложены. То есть обжалование решений, действий, бездействия прокурора в порядке УПК Украины и решение вопроса о наличии в действиях/бездействии прокурора дисциплинарного проступка на стадии досудебного расследования могут происходить независимо друг от друга. В последнем случае УПК Украины и приказы Генерального прокурора Украины (№ 15гн от 19 января 2017 года, № 4гн от 19 декабря 2012 года) уже предусматривают некоторые элементы «дисциплинарного» контроля за соблюдением исполнительской дисциплины, проверки организации работы и исполнения своих служебных обязанностей как рядовыми прокурорами, так и их руководителями (выезды, проверки, контроль исполнения, вызовы в вышестоящие прокуратуры, заслушивание на оперативных совещаниях, с применением мер «дисциплинарного» воздействия — лишения премий, материальных вознаграждений). С учетом создания нового отдельного независимого органа, исключительно которым решаются вопросы дисциплинарной ответственности прокуроров, вполне обоснованно и логично выглядит позиция предоставить возможность такому органу оценивать действия/бездействие прокурора во время досудебного расследования на предмет надлежащего исполнения им своих служебных обязанностей.

Во-вторых, исходя из положений статьи 303 УПК Украины, устанавливающей порядок обжалования решений, действий и бездействия прокурора во время досудебного расследования, не представляется возможным обжаловать на стадии досудебного расследования значительную часть решений, действий, фактов бездействия прокуроров — обжалование перенесено на стадию судебного рассмотрения в подготовительном заседании.

В ряде случаев Комиссия принимала решение о привлечении прокуроров к дисциплинарной ответственности за ненадлежащее исполнение служебных обязанностей, которое выражалось в неэффективном процессуальном руководстве, нарушении разумных сроков досудебного расследования, непроведении самостоятельно следственных действий, нарушении норм УПК Украины во время осуществления процессуального руководства досудебным расследованием. При этом упоминания о решениях следственных судей или о решениях вышестоящих прокуроров (в порядке статьи 308 УПК Украины), которыми были бы установлены факты нарушений закона или прав участников в этих уголовных производствах, в решениях Комиссии отсутствуют (решения № 189дп17 от 11 октября 2017 года, № 210дп-17 от 18 октября 2017 года, № 264дп-17 от 15 ноября 2017 года). Основаниями для установления Комиссией фактов ненадлежащего исполнения прокурорами служебных обязанностей стали исключительно докладные записки вышестоящих органов прокуратуры.

В связи с этим вполне справедлива позиция, что ненадлежащие исполнение или неисполнение прокурором своих обязанностей во время досудебного расследования должно стать основанием для открытия дисциплинарного производства и проведения соответствующей проверки без необходимости обжалования действий, бездействия или решений прокурора в порядке статьи 303 УПК Украины.

 

Выводы

Считаем, что Комиссия имеет право и обязана проверить и дать оценку тем действиям и фактам бездействия прокурора, порядок обжалования которых следственному судье, вышестоящему прокурору не предусмотрен и перенесен на стадию судебного рассмотрения. Это связано с тем, что не все уголовные производства доходят до суда (большинство из них завершаются вынесением постановления о закрытии производства). Таким образом, если вопрос о соблюдении прокурором дисциплины, надлежащем исполнении им своих служебных обязанностей на стадии досудебного расследования таких уголовных производств оставить без разрешения, это не будет соответствовать принципу законности и справедливости. Также должны открываться дисциплинарные производства по жалобам на такие случаи неисполнения или ненадлежащего исполнения прокурорами своих служебных обязанностей, как ненадлежащее процессуальное руководство, нарушение разумных сроков досудебного расследования, непроведение самостоятельно прокурором следственных действий.

Следует считать основанием для дисциплинарной ответственности прокурора нарушение сроков рассмотрения ходатайств (поданных в порядке статей 220, 221 УПК Украины) и жалоб (поданных в порядке статьи 308 УПК Украины), поскольку необоснованное затягивание рассмотрения обращений прокурором служит отдельным основанием (жалобы и ходатайства являются видами обращений) для дисциплинарной ответственности прокуроров, предусмотренной пунктом 2 части 1 статьи 43 Закона.

 

ГЕРАСИМЕНКО Елизавета — юрист, адвокат ЮФ Hillmont Partners, г. Киев