Статья 38 Конституции Украины устанавливает право граждан на учас­тие в управлении государственными делами. Одним из механизмов реализации этого конституционного права является создание при органах государственной власти общественных советов. При этом ключевая роль в обеспечении участия общественности в формировании и реализации государственной политики отводится институтам гражданского общества — именно они, согласно новому Типовому положению об общественном совете при министерстве, другом центральном органе исполнительной влас­ти, Совете министров Автоном­ной Республики Крым, областной, Киевской и Севастопольской городской, районной, районной в гг. Киеве и Севастополе государственной администрации (Типовое положение 2010 года, утвержденное Положением Кабинета Министров Украины от 3 ноября 2010 года № 996), являются основными субъектами формирования упомянутых общественных советов.

Отметим, что за последний год нормативное регулирование привлечения общественности к формированию и реализации государственной политики изменялось дважды: соответствующие нормы 2004 года были изменены в конце ноября 2009 года, а уже в ноябре 2010 года Каби­нет Министров Украины утвердил новый Поря­док ­проведения консультаций с общественностью по вопросам формирования и реализации государственной политики (Порядок) и Типовое положение.

Согласно Типовому положению 2010 года, общественный совет определяется как постоянно действующий коллегиальный выборный консультативно-совещательный орган, образованный для обеспечения учас­тия граждан в управлении государственными делами, осуществлении общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, налаживания эффективного взаимодействия указанных органов с общественностью, учета общественного мнения во время формирования и реализации государственной политики. То есть полномочия общественного совета несколько шире полномочий других консультативно-совещательных органов, через которые граждане могут принимать участие в формировании и реализации государственной политики (экспертные, научно-методические, молодежные и др. советы), кроме собственно консультационных, они также предусмат­ривают ряд контрольных функций.

Отметим также различные подходы к формированию общественных и других советов при госорганах. Персональный состав общественного совета утверждается руководителем такого органа исключительно по итогам рейтингового голосования (причем в его состав не могут включаться представители соответствующего органа), а другие консультационно-совещательные органы формируются непосредственно руководителем (коллегией) органа, при котором они создаются.

Институциализация

Прежде всего, обратим внимание на эволюцию подходов к формированию общественных советов. В 2004 году в их состав «включались представители общественных организаций, профессиональных союзов и других объединений граждан, органов местного самоуправления, средств массовой информации». Количественный состав совета не ограничивался. Какой-либо процедуры выборов членов общественного совета не предусматривалось.

В 2009 году было установлено, что общественный совет при центральном органе исполнительной власти формируется в составе не более 15 человек путем рейтингового голосования за кандидатов во время ежегодного собрания не менее чем одной четвертой от количества зарегистрированных всеукраинских общественных организаций. Соответственно срок полномочий такого совета был один год. Представляется, что заявленный кворум (1/4 зарегистрированных общественных организаций), а также де-факто отстранение от формирования таких советов других заинтересованных органов (профсоюзов и творческих союзов, СМИ, не являющихся общественными организациями в понимании Закона Украины «Об общественных организациях») стали основными причинами изменения этого порядка менее чем через год после его утверждения.

В 2010 году утверждена следующая модель: «В состав общественного совета могут быть избраны представители институтов гражданского общества (общественных, религиозных, благотворительных организаций, профессиональных союзов и их объединений, творческих союзов, ассоциаций, организаций работодателей, негосударственных средств массовой информации и других непредпринимательских обществ и учреждений — практически исчерпывающий перечень, причем не устанавливаются ограничения относительно «статуса» — кандидатов в члены общественного совета могут выдвигать как всеукраинские, так и региональные институты гражданского общества, а для негосударственных СМИ не обязательно указание в уставе редакции такой цели, как информирование граждан о деятельности соответствующего органа). Состав общественного совета формируется на учредительном собрании путем рейтингового голосования за кандидатуры, которые добровольно заявили о желании принимать участие в работе общественного совета и внесены институтами гражданского общества. Количественный состав общественного совета определяется учредительным собранием. Срок полномочий состава общественного совета — два года».

При этом в состав общественного совета могут быть избраны не более чем по одному представителю от каждого института гражданского общества, а членство в общественном совете является индивидуальным.

Практический аспект

Постановлением № 996 министерствам, другим центральным органам исполнительной власти, Совету министров Автономной Республики Крым, областным, Киевской и Севастопольской городским, районным, районным в гг. Киеве и Севастополе государственным администрациям предписывается принять меры для проведения на протяжении трех месяцев со дня вступления в силу этого постановления (то есть до 11 февраля 2011 года) учредительных собраний при участии институтов гражданского общества для образования общественных советов при центральных и местных органах исполнительной власти и обеспечить их функционирование.

С этой целью при органах исполнительной власти должны быть созданы инициативные группы по подготовке учредительных собраний с участием представителей институтов гражданского общества. Последние должны быть проинформированы о намерении создать общественный совет при соответствующем органе и возможности предложить своих кандидатов в состав как общественного совета, так и инициативной группы.

Если при госоргане уже создан и функционирует общественный совет, то не позже чем за 60 дней до окончания срока его полномочий принимается решение о создании инициативной группы по подготовке учредительного собрания для формирования нового состава совета (в состав инициативной группы в таком случае могут войти представители действующего общественного совета и представители госоргана).

Но в любом случае госорган предоставляет организационную поддержку инициативной группе, в том числе предоставляет помещение для проведения учредительного собрания.

Далее формирование общественных советов пройдет несколько этапов: обнародование подготовленного инициативной группой сообщения о дате, времени, мес­те, порядке проведения учредительного собрания, порядке предоставления заявлений для участия в учредительном собрании, сведений о составе инициативной группы и ­контактной информации ответственного лица; сбор инициативной группой заявлений институтов гражданского общества об их намерении принять участие в учредительном собрании и необходимых дополнительных документов, а также установленной информации о выдвинутых ими кандидатах в члены общественного совета (считается, что все представители для участия в учредительном собрании являются одновременно кандидатами в члены общественного совета); проведение учредительного собрания, на котором определяется количественный состав общественного совета и проводятся выборы членов общественного совета; издание приказа/распоряжения руководителя органа исполнительной власти об утверждении состава общественного совета на основании протокола учредительного собрания; обнародование протокола учредительного собрания и состава общественного совета; проведение первого заседания новоизбранного общественного совета и избрание его руководящих органов; утверждение общественным советом Положения об общественном совете и его согласование с органом исполнительной власти.

Полномочия общественного совета

Согласно Типовому положению 2010 года, решения общественного совета носят рекомендательный характер и являются обязательными для рассмотрения соответствующим органом. Решение органа, принятое по результатам рассмотрения предложений общественного совета, не позже чем в десятидневный срок после его принятия в обязательном порядке доводится до сведения членов общественного совета и общественности путем его обнародования на официальном веб-сайте органа (и другим приемлемым способом). Информация о принятом решении должна содержать сведения об учете предложений общественного совета или причинах их отклонения.

К полномочиям общественного совета отнесены: подготовка предложений к ориентировочному плану проведения консультаций с общественностью, а также относительно проведения консультаций, не преду­смотренных таким планом; подготовка предложений относительно организации консультаций с общественностью; подготовка предложений к проектам нормативно-правовых актов по вопросам формирования и реализации государственной политики в соответствующей сфере (такие предложения являются обязательными к рассмотрению); общественная экспертиза и общественная антикоррупционная экспертиза проектов нормативно-правовых актов; общественный контроль учета органом госвласти предложений и замечаний общественности, а также соблюдения им нормативно-правовых актов, направленных на предотвращение и противодействие коррупции.

Для осуществления отмеченных полномочий общественный совет имеет право: создавать постоянные и временные рабочие органы (правление, секретариат, комитеты, комиссии, экспертные группы); привлекать к работе третьих лиц; организовывать и проводить семинары, конференции и другие мероприятия; получать в установленном порядке от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления информацию, необходимую для обеспечения деятельности совета; получать от органа, при котором он создан, проекты нормативно-правовых актов по вопросам, которые нуждаются в проведении консультаций с общественностью. Немаловажной гарантией деятельности общественного совета является закрепление в Типовом Положении 2010 года права членов общественного совета на доступ в установленном порядке в помещения, в которых размещен соответствующий орган.