В конце 2017 года состоялось долгожданное событие в очень чувствительной для бизнеса сфере — правилах действия моратория на проверки субъектов хозяйствования контролирующими органами. В частности, были внесены изменения в Закон Украины «О временных особенностях осуществления мероприятий государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности» от 3 ноября 2016 года № 1728-VIII (Закон), действовавший до 31 декабря 2017 года.

Эти изменения предусматривают, с одной стороны, продолжение действия Закона и введенного им моратория на весь 2018 год, а с другой — фактическое существенное ограничение его действия, что вызвало широкий резонанс в деловых кругах.

Целесообразно вспомнить, что в предыдущей редакции указанный выше «временный» закон предусматривал мораторий на проведение проверок субъектов хозяйствования органами государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности. В свое время мораторий был крайне необходимой и действенной поддержкой для бизнеса в стране, пережившей глубокий кризис, как политический, так и экономический. Нужно было строить государство фактически заново, и такие послабления в сфере проверок бизнеса оказались критически необходимыми.

Вместе с тем за несколько лет действия моратория и за 2017 год в том числе фактически появилась армия предприятий, недобросовестно воспользовавшихся указанными положениями, в связи с чем значительно участились случаи нарушения в различных сферах хозяйствования. Вполне предсказуемо, что такой ситуация долго сохраняться не могла, ведь при всех преимуществах моратория он по сути был временной мерой. В данном контексте изменение политики правительства и фактическое ограничение действия моратория можно считать оправданным шагом.

Ключевым изменением является новый подход к формулировке исключений из моратория — пе­речень контролирующих органов, на проверки которых мораторий не распространяется. Важно обратить внимание, что такие исключения, а именно перечень органов, на чьи проверки не распространялся мораторий, в редакции 2017 года четко определялся статьей 6 Закона и был
исчерпывающим.

В новой редакции, устанавливающей действие моратория в 2018 году, в корне изменен подход к формулированию исключений. В частности, новый подход состоит в том, что закон отныне не предусматривает исчерпывающего перечня, а предоставляет правительству право определять перечень таких органов, на чьи проверки не распространяется мораторий.

Изменения не заставили себя долго ждать. Так, постановлением от 18 декабря 2017 года № 1104 Кабинетом Министров Украины был утвержден перечень органов государственного надзора (контроля), на которых не распространяется действие моратория (постановление). Перечень опубликован 22 февраля с.г. Если проанализировать нововведения, станет очевидным, что сейчас по сравнению с 2017 годом предусматривается значительное расширение возможностей контролирующих органов на проведение проверок, ведь перечень органов, на чьи проверки не распространяется мораторий, значительно расширился.

Такое изменение правил действия моратория вызвало существенное и вполне оправданное беспокойство в деловых кругах, ведь последние изменения демонстрируют, что государство взяло курс на сужение действия моратория и усиление контроля в сфере хозяйственной деятельности.

Анализ изменений законодательства свидетельствует о том, что полной отмены моратория не произошло. Однако есть все основания утверждать, что как минимум имеет место кардинальное сужение действия моратория. Это, в частности, подтверждает и значительное расширение перечня исключений и то, что перечень проверяющих органов, на чьи проверки не распространяется действие моратория, больше не определяется Законом. Зато такой перечень устанавливается правительством, что гипотетически дает возможность для расширения данного списка по решению правительства в любое время без внесения каких-либо изменений в Закон, фактически в ручном режиме. Кроме того, новая редакция Закона предусматривает дополнительные основания для проведения внеплановых проверок, что подталкивает к выводу о повышении вероятности именно их проведения в 2018 году.

Важно отметить, что в период введения моратория такой временный шаг был оправдан. Закон предусматривал введение моратория на проверки бизнеса государственными органами. В первую очередь это касалось хозяйственной деятельности, которая попадала под тщательный мониторинг контролирующих органов. Но известно немало случаев преступного злоупотребления действием моратория недобросовестными предпринимателями. Например, когда реальные факты производства контрафакта не могли быть пресечены.

Вполне вероятно, что расширение перечня проверяющих органов, на которых не распространяется действие моратория, приведет к увеличению количества проверок. И вполне естественно, что будут иметь место нарушения требований законодательства со стороны проверяющих органов в процессе осуществления проверок, что в свою очередь приведет к увеличению объема работы юристов по обжалованию таких проверок.

 

ПАВЛЕНКО Александра — управляющий партнер Pavlenko Legal Group, г. Киев

---

Комментарии

Усиление давления

Денис ШКАРОВСКИЙ, адвокат ЮК VB PARTNERS

С одной стороны, такой шаг правительства оп­равдан — у моратория была и обратная сторона, что позволяло недобросовестным лицам избегать ответственности.

Однако для «белого» бизнеса в большинстве случаев проверки сопровождаются коррупционным и иным неправомерным давлением.

Конечно, мораторий не спасал бизнес от незаконных действий контролирующих органов. Например, Госгеокадастр в 2017 году решил, что проверке подлежит не субъект хозяйственной деятельности, а земельный участок (хотя к ответственности все равно привлекался бизнес). Поэтому массовыми стали случаи незаконных проверок участков без предупреждения компании, без присутствия представителя компании, без направления второй копии акта. Инспекторы утверждали, что на такие проверки не распространяется базовый Закон. И даже суды в некоторых случаях поддерживали эту позицию (например, постановление Черкасского окружного административного суда от 5 июля 2017 года по делу № 823/922/17).

В целом мораторий предоставлял дополнительные возможности защиты для бизнеса: от недопуска к проверке до дополнительных аргументов.

Поскольку проверки разрешены самым чувствительным для бизнеса органам, которые в течение нескольких лет были ограждены от «рынка», считаю, что в 2018 году стоит ожидать существенного усиления давления на бизнес.

 

Отпугнет инвестиции

Александр КУРЯЧИЙ, юрист ЮК «Боровик и Партнеры»

Мораторий на проверки бизнеса впервые был введен в августе 2014 года законом о государственном бюджете на 2014 год, который запрещал контролирующим органам проводить любые виды проверок, кроме как по согласию с Кабинетом Министров Украины или по заявлению самого предприятия. Исключением из правила оставалась ГФС Украины.

В 2015 и 2016 годах правила моратория несколько менялись, но в целом он сохранял свою главную задачу — уменьшить количество проверок бизнеса. С 2017 года перечень контролирующих органов, на которых мораторий не распространялся, был расширен, более 12 органов осуществляли проверки без ограничений в общем порядке.

Что же на практике для бизнеса означал мораторий? Например, динамика налоговых проверок за 2014—2017 годы свидетельствует об уменьшении количества проверок.

Кроме того, с 1 января 2017 года организацию и проведение документальных и фактических проверок стали осуществлять только органы ГФС областного и центрального уровней.

А вот количество проверок, осуществляемых органами, на которые мораторий не распространялся, увеличилось. Например, после введения моратория на проверки Антимонопольного комитета Украины (АМКУ) в 2014—2015 годах количество проверок этим органом существенно уменьшилось по сравнению с 2012—2013 годами. В 2017 году ситуация изменилась, и с отменой моратория для АМКУ число проверок увеличилось.

Но необходимо отметить, что мораторий абсолютно не решил проблем с обременительностью государственного надзора: субъекты хозяйствования, в отношении которых проводились проверки, имели значительные временные и финансовые затраты.

С 2018 года список контролирующих органов, на которые не распространяется действие моратория, увеличился до 24, и это говорит о существенном увеличении проверок, что в свою очередь добавит работы юристам, которые защищают бизнес.

Позитива такая новость не несет, поскольку давление государства на бизнес в виде проверок повлияет в негативном ключе на динамику развития компаний в Украине и может отпугнуть инвестиции, ожидаемые в том числе благодаря мораторию.

 

Время для подготовки

Александр БОНДАРЧУК, управляющий партнер ЮФ ADS Legal Group

Мораторий мо­ра­торием, но, в частности, такой орган, как Антимонопольный комитет Украины, мог проводить (и успешно проводил) проверки и во время действия данного моратория.

Такая ситуация стала возможной, поскольку действие моратория не распространялось на внеплановые проверки Комитета, которые АМКУ мог провести по поручению главы государства, правительства, по решению суда, а также в рамках рассмотрения ведомством заявлений и дел. Что же касается плановых проверок, то их антимонопольное ведомство может начать не раньше следующего квартала, поскольку основанием для проведения плановой проверки является план-график проверок, который АМКУ должен предварительно разработать и утвердить. Субъектам хозяйствования стоит помнить о своих правах и не забывать о правилах поведения, когда к ним пожалуют с проверкой. В частности, нужно изучить Положение о порядке проведения проверок относительно соблюдения законодательства о защите экономической конкуренции, где расписаны все необходимые правила и нормы, которых следует придерживаться во время проведения проверки.

Наиболее рискованными для субъектов хозяйствования являются все-таки внеплановые проверки — так называемые проверки на рассвете, к которым предприятия, как правило, не готовы.

Так что еще есть время, чтобы как следует подготовиться к плановым проверкам и юристам, и субъектам хозяйствования, но ухо всегда следует держать востро, поскольку кто знает, какие законодательные изменения может еще принести нам день завтрашний.

 

ГФС вне моратория

Василий АНДРУСЯК, ведущий юрист ЮК MORIS GROUP

Вряд ли принятие Кабинетом Ми­нистров Украины перечня контролирующих органов, на которых не распространяется мораторий на проведение проверок, для кого-то стало шокирующей новостью. Некоторые из госорганов и без утверждения перечня продолжали проводить проверки: например, Государственная фискальная служба Украины, ссылаясь на статью 5 Налогового кодекса Украины, была убеждена, что нормы Кодекса, разрешающие фискалам проводить контрольно-проверочную работу, имеют большую юридическую силу, нежели Закон, которым был введен
мораторий.

Бизнес уже получил опыт предыдущего года, когда мораторий и сравнительно небольшое количество плановых проверок с лихвой компенсировались внеплановыми проверками контролирующих органов, по результатам которых суммы доначислений не уменьшились, а только возросли.

С большой долей вероятности можно ожидать обращения в суд отдельных хозяйствующих субъектов или общественных организаций, которые попытаются обжаловать постановление Кабинета Министров Украины. Однако оптимизма в успешном для истцов исходе дела немного. Во-первых, непросто будет доказать противоправность действий и самого решения правительства, во-вторых, в подобных спорах возможен отказ в связи с тем, что принятие постановления не нарушает чьих-либо прав. И еще один момент — это сроки рассмотрения. Подобный иск должен рассматриваться коллегией судей, а в Окружном административном суде г. Киева, даже если дело рассматривает судья единолично, в лучшем случае решения придется ждать несколько месяцев, а то и полгода-год. Затем еще нужно пройти апелляцию, чтобы решение вступило в законную силу.

Таким образом, в ближайшем будущем мораторий вряд ли будет отменен.

 

Работы прибавится

Алексей СОЛОМКО, советник АО ADER HABER

Очевидно, что работы для юристов существенно прибавится. Многие читатели в первую очередь подумали о юристах предприятий, где будут проводиться проверки, но на самом деле не следует забывать и о юридических фирмах, которые будут сопровождать данный процесс, а их значительно больше. В первую очередь это касается юристов проверяющих субъектов, ведь в самой проверке очень редко принимают участие сами юристы. Как правило, это специалисты с технической либо с финансово-экономической подготовкой, а поэтому их деятельность постоянно требует консультирования юристов. Особенно актуальной становится юридическая экспертиза на стадии оформления результатов проверки, когда юристы проверяющего органа проводят проверку изложенных выводов на предмет их соответствия законодательству. А если учитывать ранее сложившуюся практику завершения проверок обязательным установлением факта нарушения (иначе в нашей стране никто не поверит в честность проверяющих), то без помощи юристов просто не обойтись — именно они будут оформлять соответствующие протоколы о нарушении законодательства, готовить постановления о привлечении к ответственности и документы в суд. К тому же за последние пару лет юридические подразделения органов власти успели изрядно поредеть ввиду постоянных сокращений, и оставшихся юристов принятое КМУ постановление уж точно не обрадует.

Также без особого восторга воспримут данное постановление и судьи, а вместе с ними и аппарат судов: значительно поредевшему и хронически перегруженному судейскому корпусу прибавится еще дополнительный пласт работы по принятию решений о применении санкций, а еще больше — по рассмотрению жалоб в связи с проведением проверок и обязательному обжалованию принятых судом решений (либо проверяемым, либо проверяющим субъектом). А ведь судьи до сих пор еще не разобрались с новыми кодексами!

И совсем не обрадуются данному постановлению государственные исполнители, на которых прямо ложится непосредственная обязанность по принудительному взысканию штрафных санкций. Им и без этой дополнительной нагрузки работы хватало всегда.

Вот только стремительно увеличивающийся корпус адвокатов будет готов предложить свою помощь бедствующему субъекту проверки и, думается, с удовольствием ее окажет.

 

---

Мнение

Привести в порядок

Феликс АРОНОВИЧ, партнер SDM Partners

Принесло ли действие моратория свои плоды? Однозначно, причем, как всегда, и положительные, и негативные. Из плюсов — действительно уменьшилось число необоснованных проверок, многие предприниматели вздохнули с облегчением и наконец-то смогли заняться непосредственной деятельностью, а не бесконечными отписками. Однако есть и другая сторона медали. Из-за безответственной и порой даже преступной деятельности субъектов хозяйствования в первую очередь от действия моратория страдают потребители. Кроме того, правительство оставило массу лазеек для госнадзора, и проверки (в том числе неплановые) все равно проводились, кроме того, никто не отменял необходимости получения разрешительных документов, лицензий, сдачи всевозможной отчетности и др.

Таким образом, в полной мере цели, поставленные правительством, достигнуты не были.

Однако всему когда-то приходит конец, и в 2018 году список органов госнадзора, на которых действие моратория не распространяется, был расширен. Так, согласно открытым данным, на будущий год уже запланировано проведение 27 тысяч 169 проверок малого и среднего бизнеса — в основном службой по чрезвычайным ситуациям, службой по вопросам безопасности пищевых продуктов и защиты прав потребителей, службой по труду.

 

Без судебной перспективы

Евгений ГОНЧАРЕНКО, юрист ЮФ Aequo

Необходимо отметить, что действующее процессуальное законодательство Украины предоставляет возможность каждому, кто считает, что его права нарушены, обратиться в суд с соответствующим иском.

При этом, согласно Кодексу административного судопроизводства Украины, обжаловать постановление могут лишь лица, в отношении которых оно применено, а также лица, выступающие субъектом правоотношений, где будет применено такое постановление.

Как мне кажется, один из основных проблемных моментов при обжаловании постановления будет заключаться в следующем: Закон прямо предусматривает, что его действие (и по сути мораторий) не распространяется на отношения, возникающие при проведении мероприятий надзора (контроля) органами, перечень которых устанавливается Кабинетом Министров Украины.

Во исполнение норм указанного Закона и было принято постановление КМУ № 1104, что является одним из основных аргументов в пользу его законности.

По моему мнению, перспективы успешного обжалования законности постановления КМУ № 1104 в судебном порядке выглядят туманными, а поэтому представителям бизнеса необходимо быть готовыми к новой волне проверок со стороны контролирующих органов в 2018 году.