Что такое политическое увольнение? Каковы критерии разграничения политического увольнения и увольнения госчиновников, должности которых не являются политическими? Правомерно ли политическое увольнение без указания причин увольнения? Распространяются ли ограничения трудового законодательства в части увольнения (в том числе пребывание на больничном, в отпуске и т.д.) на политические увольнения?

Украинское общество уже привыкло к громким политическим увольнениям «VIP-должностных лиц», назначение и увольнение с должности которых осуществляется высшими органами влас­ти Украины (Президентом, Верховным Советом, Кабинетом Министров). Су­дебные процессы относительно восстановления на должности таких публичных экс-должностных лиц получают широкую огласку, активно обсуждаются общественностью и специалистами в области права. С каждым годом количество таких резонансных судебных процессов постоянно растет. Практика рассмотрения судами (ранее общими, теперь административными) этой категории дел не является единообразной.

Согласно статье 17 Кодекса административного судопроизводства Украины (КАС), компетенция административных судов распространяется на споры относительно принятия граждан на публичную службу, ее прохождения, увольнения с нее. В соответствии со статьей 18 КАС такие споры рассматриваются окружными административными судами.

Законопроектом «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины» № 1067 от 19 июня 2006 года, внесенным на рассмотрение парламента Кабинетом Министров Украины, была предпринята попытка отнести вопросы принятия, прохождения и прекращения публичной службы высокопоставленных должностных лиц, назначение которых осуществляется Президентом, Верховным Советом, Кабинетом Министров, к компетенции Высшего административного суда Украины как суда первой инстанции.

По моему мнению, такие изменения действующего законодательства являются оправданными, поскольку позволили бы стабилизировать практику рассмотрения этой категории дел. К положительным моментам законопроекта № 1067 можно также отнести запрет на использование судами мер по обеспечению иска в виде приостановления действия актов об уволь­нении с публичной службы вышеупомянутых должностных лиц, что позволило бы избежать одновременного пребывания на одной и той же должности двух и более должностных лиц. Однако 4 августа 2006 года этот законопроект был отозван.

Вопрос подведомственности дел о наз­начении на должность и увольнении с должности рассматривался Конституционным Судом Украины (КСУ) в 2002 году (дело о подведомственности актов о назначении или увольнении должностных лиц, решение КСУ № 8-рп/2002 от 7 мая 2002 года). Еще до возникновения на Украине административного судопроизводства Президент Украины обратился в КСУ с конституционным представлением относительно официального толкования положений пунктов 2, 3 статьи 124 Конституции Украины, в частности, о том, имеют ли право суды общей юрисдикции принимать к производству и рассматривать по сути исковые требования о восстановлении на работе, изменении формулировки увольнения членов Кабинета Министров Украины, руководителей других центральных органов исполнительной власти и лиц, которые, согласно Конституции Украины, назначаются на должности и увольняются с них Президентом или Верховным Советом. По мнению субъекта конституционного представления, такие исковые заявления не подведомственны судам общей юрисдикции, поскольку ­осуществление таких увольнений является одной из форм реализации властных полномочий Верховного Совета и Президента, определенных Конституцией Украины.

Конституционный Суд не согласился с мнением Президента Украины и разъяснил, что в случае таких увольнений Президент и Верховный Совет осуществляют административную или управленческую функцию, а судебные органы — функцию правосудия. Назначение соответствующих лиц на определенные должности не может лишать их права на судебную защиту, которое является основополагающим правом каждого, закрепленным статьей 55 Конституции Украины: «Права и свободы человека и гражданина защищаются судом. Каждому гарантируется право на обжалование в суде решений, действий или бездеятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных и служебных лиц».

Поэтому в случае возникновения спора вышеупомянутые лица не лишены права обратиться в суд и требовать отмены увольнения вследствие, например, нарушения порядка его принятия, изменения даты или формулировки увольнения. Вместе с тем в случае политических увольнений, когда увольнение происходит без указания причины, суды не имеют права прибегать к оценке политической целесообразности такого увольнения.

Представляется, что основания для прекращения публичной службы условно можно разделить на такие категории:

1) принудительная или политическая отставка — политическое увольнение, при осуществлении которого высокопоставленные должностные лица руководствуются исключительно политическим усмотрением;

2) увольнение дисциплинарного характера применяется за допущенные нарушения;

3) добровольная отставка;

4) безусловные или так называемые «технические основания», связанные с наступлением определенного события (утрата гражданства Украины, достижение предельного возраста пребывания на государственной службе, вступление в законную силу обвинительного приговора суда и т.д.).

Последние две группы оснований не будут рассматриваться в данной статье, поскольку они достаточно урегулированы действующим законодательством и их применение на практике не вызывает разногласий.

Что касается первой группы оснований прекращения публичной службы, то здесь речь идет о политической ответственности, применение которой возможно без указания каких-либо причин. Как справедливо указал КСУ в решении № 8-рп/2002 от 7 мая 2002 года, упомянутом выше, политическая ответственность не имеет признаков юридической ответственности, применяется без вины, не предусматривает какого-либо правонарушения (нарушения юридических норм), не является санкцией за его совершение. Политическая ответственность применяется исключительно с точки зрения политической целесообразности или, наоборот, политической нецелесообразности. При принятии решения о принудительной отставке (политическое увольнение), должностные лица, наделенные таким правом в силу закона, имеют право руководствоваться исключительно политическим усмотрением. А лицо, которое вступает на политическую должность, должно понимать, что оно не застраховано от увольнения по политическим мотивам.

Принудительная отставка применяется только в отношении тех должностных лиц, функции которых включают формирование и реализацию государственной политики. К таким должностным лицам, в частности, относятся члены правительства во главе с премьер-министром. Закон Украины «О Кабинете Министров Украины» от 21 декабря 2006 года устанавливает, что: «Должности членов Кабинета Министров Украины относятся к политическим должностям». Согласно пункту 3 статьи 115 Конституции Украины, «отставка премьер-министра Украины, принятие Верховным Советом Украины резолюции недоверия Кабинету Министров Украины имеют следствием отставку всего состава Кабинета Министров Украины».

Согласно статье 85 Конституции Ук­раины, к полномочиям Верховного Совета относится назначение на должность и увольнение с должности председателя Национального банка Украины по представлению Президента Украины. В соответствии с Законом Украины «О Национальном банке Украины» от 20 мая 1999 года «председатель Национального банка увольняется с должности Верховным Советом Украины по представлению Президента в рамках его конституционных полномочий». Верховный Совет также назначает и увольняет с должностей председателя Антимонопольного комитета Украины, председателя Государственного комитета телевидения и радиовещания Украины, председателя Фонда государственного имущества Украины.

К политическим должностным лицам не применяются ограничения относительно увольнения работников, установленные трудовым законодательством Украины. Например, в случае принятия Верховным Советом резолюции о недоверии Кабинету Министров прекращаются полномочия всего состава Кабинета Министров, включая тех членов правительства, которые в день принятия Верховным Советом резолюции недоверия могли находиться на больничном или в отпуске. То же справедливо и в отношении увольнения других должностных лиц, должности которых отнесены к категории политических.

Относительно второй группы оснований для прекращения публичной службы следует отметить следующее. Прекращение публичной службы государственных служащих, должности которых не являются политическими, возможно исключительно по причинам, которые определены специальным законодательством. Такие государственные служащие, наоборот, должны иметь гарантии независимости их деятельности от политических изменений в государстве, а исполнение ими своих профессиональных обязаннос­тей не должно зависеть от их угодности или неугодности политическим лидерам, находящимся у власти. В этом и заключается принцип аполитичности государственной службы. Увольнение этой категории государственных служащих допус­кается только при наличии допущенных ими нарушений Конституции, законов Украины, неисполнении возложенных на них служебных обязанностей.

Увольнение в этом случае должно осуществляться с соблюдением требований трудового законодательства, регламентирующего привлечение работников к дисциплинарной ответственности со взятием пояснений по сути допущенного нарушения и соблюдением сроков привлечения к дисциплинарной ответственности. Также подлежат применению общие ограничения относительно увольнения, установленные Кодексом законов о ­труде Украины.

Однако существует отельная категория должностных лиц, объединяющих политическую и дисциплинарную ответственность перед вышестоящими должностными лицами. К ней относятся, например, главы местных государственных администраций, несущих политическую ответственность перед местным советом, который вправе выразить недоверие главе местной государственной администрации большинством в две трети голосов от состава соответствующего совета. Вместе с тем главы местных государственных администраций несут дисциплинарную ответственность перед Президентом Украины, который имеет право прекратить полномочия главы местной администрации в случае нарушения им Конституции Украины и законов Украины.

Судебная практика дел об увольнении глав местных государственных администраций подтверждает тезис о том, что Президент Украины не имеет права уволить главу местной государственной администрации без указания причины (дело Евгения Жовтяка). В случае прекращения публичной службы главы местной государственной администрации путем выражения недоверия местный совет не ограничен требованиями трудового законодательства. Однако Президент Украины, прекращая полномочия главы местной государственной администрации, должен неукоснительно придерживаться требований трудового законодательства в части привлечения виновного лица к дисциплинарной ответственности и ограничений относительно увольнения.

На примере оснований прекращения полномочий глав местных государственных администраций хорошо иллюстрируется принцип неприменения политической ответственности при наличии отношений подчинения. А именно: руководитель может уволить подчиненного только в случае дисциплинарной ответственности (за допущенные правонарушения), соответственно не может его уволить, руководствуясь политической целесообразностью. Этот принцип направлен на защиту подчиненного от необоснованного увольнения. Поэтому Президент как должностное лицо, осуществляющее назначение на должность главы местной государственной администрации, не имеет права увольнять его без указания причины (по политическим мотивам), а местный совет может прекратить полномочия главы местной государственной администрации, проголосовав за решение о выражении недоверия главе большинством в две трети голосов, даже без указания оснований.

Подводя итог всему вышеизложенному, следует отметить, что в законодательстве отсутствует четкое регламентирование политической ответственности государственных чиновников. Действующее законодательство нуждается в усовершенствовании, в частности, путем прямого указания закона на то, что увольнение, применяемое на основании политических мотивов, возможно исключительно по отношению к политическим должностям, список которых должен быть четко установлен законом. При этом решение об отнесении определенной должности к категории политической должно приниматься исходя из того, наделено ли такое должностное лицо правом формировать государственную политику. Регламентируя вопрос прекращения публичной службы политических должностных лиц, закон должен установить правило нераспространения норм трудового законодательства в части ограничения права на принудительное увольнение.

ВОЙНАРОВСКАЯ Оксана — старший юрист, адвокат ЮФ «Василь Кисиль и Партнеры», г. Киев