Верховний Суд у складі колегії суддів об’єднаної палати Касаційного адміністративного суду (далі — Суд), розглянувши 13 березня 2019 року у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Ч» до Черкаської міської ради — про визнання нечинним рішення про встановлення місцевих податків, провадження в якій відкрите за касаційною скаргою товариства з обмеженою відповідальністю «Ч» на ухвалу Соснівського районного суду м. Черкаси від 24 листопада 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2018 року, встановив таке.

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

Товариство з обмеженою відповідальністю «Ч» (ТОВ «Ч») звернулось до Соснівського районного суду м. Черкаси з позовом до Черкаської міської ради, в якому просило визнати нечинним, таким, що не набрало чинності, рішення Черкаської міської ради «Про затвердження Положень та ставок місцевих податків і зборів на території міста Черкаси» від 22 січня 2015 року № * (Рішення № *).

Позовні вимоги обґрунтовано тим, оскаржене Рішення № * не було опубліковане у встановлений законом спосіб, а тому позивач вважає його таким, що не вступило в законну силу, та, як наслідок, є нечинним.

Короткий зміст рішень судів першої інстанції та апеляційної інстанції

Ухвалою Соснівського районного суду м. Черкаси від 24 листопада 2017 року позов ТОВ «Ч» до Черкаської міської ради про визнання нечинним, таким, що не набрало чинності, рішення Черкаської міської ради від 22 січня 2015 року за № * «Про затвердження Положень та ставок місцевих податків і зборів на території міста Черкаси» алишене без розгляду.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2018 року ухвалу Соснівського районного суду м. Черкаси від 24 листопада 2017 року залишено без змін.

Залишаючи позов без розгляду на підставі статті 100 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на момент звернення з позовом до суду, далі — КАС України), суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що позивач, звернувшись у липні 2017 року до суду з позовом про скасування Рішення № *, пропустив шестимісячний строк звернення до суду, визначений частиною 2 статті 99 КАС України, без поважних на те причин.

Визнаючи причини пропуску строку звернення до адміністративного суду неповажними, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що позивач був обізнаний про існування Рішення № * у 2015 році, оскільки саме в цьому періоді його застосовував при самостійному обчисленні, декларуванні і сплаті податків до місцевого бюджету. Крім того, суди дійшли висновку про те, що обставини належного чи неналежного оприлюднення оскаржуваного рішення міської ради не впливають на факт обізнаності позивача про це рішення.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї

Товариство з обмеженою відповідальністю «Ч» звернулось з касаційною скаргою, в якій просило скасувати ухвалу Соснівського районного суду м. Черкаси від 24 листопада 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2018 року, а справу напра–
вити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

В обґрунтування своїх вимог позивач посилається на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, зокрема, частини 5 статті 12 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), частини 5 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), статті 99, частини 3 статті 171, частини 1 статті 223 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року).

Зокрема, вказує на те, що шестимісячний строк звернення до суду ним не пропущений, оскільки лише з моменту офіційного опублікування акта органу місцевого самоврядування, особа, права якої порушені таким актом, має реальну можливість дізнатися про
його зміст, а тому саме з цього моменту починається відраховуватись строк звернення з позовом до суду. Позивач зазначив, що опублікування Рішення № * в Інформаційному віснику Черкаської міської ради «Місто» не може вважатись офіційним оприлюдненням, оскільки вказаний випуск друкованого засобу масової інформації не містить публікації додатків до рішення, зокрема Додатку 1. Положення про податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки на території міста Черкаси, в якому встановлено ставку податку.

Відзив на касаційну скаргу Черкаська міська рада не надіслала, що не заважає подальшому розгляду справи.

ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ У СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

Ухвалою Верховного Суду від 7 травня 2018 року прийнято до розгляду касаційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю «Ч» на ухвалу Соснівського районного суду м. Черкаси від 24 листопада 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2018 року.

Ухвалою Верховного Суду від 11 вересня 2018 року касаційну скаргу передано на розгляд об’єднаної палати Касаційного адміністративного суду.

ІIІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Черкаською міською радою прийняте Рішення № *, яке опубліковане 2 лютого 2015 року в Інформаційному віснику Черкаської міської ради № 1, яке належить комунальному підприємству «Муніципальне інформаційне агентство «Ч» Черкаської міської ради.

Позивач протягом 2015 року самостійно обчислював, декларував та сплачував податок, який відповідач встановив оскарженим Рішенням № *.

25 травня 2017 року позивач направив до відповідача запит на отримання публічної інформації, в якому просив надати інформацію про таке: «1. Де та у який спосіб було оприлюднене Рішення?; 2. Чи було Рішення офіційно опубліковане у друкованому засобі масової інформації?; 3. Чи є у Черкаської міської ради комунальний друкований засіб масової інформації?; Чи укладено Черкаською міською радою угоди (угоду) із будь–якими засобами масової інформації щодо офіційного опублікування рішень Черкаської міської ради?».

Відповідач листом від 9 травня 2017 року № ** надав відповіді на поставлені позивачем у запиті запитання.

Не погоджуючись з Рішенням № *, позивач у липні 2017 року звернувся до суду з цим позовом. При цьому позивач наголошує на тому, що дізнався про порушення своїх прав оскаржуваним Рішенням № * лише після отримання листа Черкаської міської ради від 29 травня 2017 року.

IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Заслухавши суддю–доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи касаційної скарги, Суд виходить з таких міркувань.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права — на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року).

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року).

Статтею 143 Конституції України встановлено, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону.

Пунктом 12.5 статті 12 Податкового кодексу (ПК) України передбачено, що офіційно оприлюднене рішення про встановлення місцевих податків та зборів є нормативно–правовим актом з питань оподаткування місцевими податками та зборами, який набирає чинності з урахуванням строків, передбачених підпунктом 12.3.4 цієї статті.

Згідно з частиною 5 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно–правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.

Відповідно до статті 22 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» рішення органів місцевого самоврядування, інші нормативно–правові акти публікуються в офіційних виданнях (відомостях, бюлетенях, збірниках, інформаційних листках тощо) та друкованих засобах масової інформації відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Особливості оскарження нормативно–правових актів, зокрема, органів місцевого самоврядування передбачені статтею 171 КАС України. Правила цієї статті не містять спеціальних вимог до строку звернення до адміністративного суду з позовами, предметом оскарження яких є нормативно–правові акти.

Згідно з частинами 1, 2 статті 99 КАС України адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Таким чином, законодавець встановлює строк звернення до адміністративного суду з дня, коли особа дізналася або мала б дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Перевіряючи обґрунтованість висновку судів першої та апеляційної інстанції про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду у зв’язку із пропуском позивачем строку звернення до адміністративного суду, Суд враховує сутність і ознаки нормативно–правового акта.

Для нормативно–правових актів притаманні такі характерні властивості, ознаки:

— приймається як у спосіб безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це органом за встановленою процедурою;

— містить загальнообов’язкові правила поведінки, легітимізовані людьми;

— розрахований на невизначене коло осіб та багаторазове застосування.

Згідно з частиною 1 статті 36 ПК України податковим обов’язком визнається обов’язок платника податку обчислити, задекларувати та/або сплатити суму податку та збору в порядку і строки, визначені цим Кодексом.

Прийняття органом місцевого самоврядування нормативно–правового акта про встановлення місцевих податків чи зборів визначає передумови виникнення у платника податків податкового обов’язку за відповідним податком чи збором, який полягає в його обчисленні, декларуванні та/або сплаті в порядку і строки, визначені ПК України.

Тому, звертаючись до суду з позовом про оскарження нормативно–правового акта, позивач має обґрунтувати не лише зміст позовних вимог, а й факт порушення цим актом його суб’єктивних прав, свобод, інтересу.

Конституційний Суд України у рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009, проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти.
До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб’єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Суд зазначає, що дія нормативно–правового акта є постійною тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням. Відповідно, чинним нормативно–правовим актом суб’єктивні права, свободи чи інтереси можуть порушуватися неодноразово, тобто постійно, впродовж усього часу чинності такого акта.

Тому факт порушення прав, свобод чи інтересів, у разі дії чинного нормативно–правового акта, може мати триваючий характер. Оскільки чинний нормативно–правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб’єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно–правового акта.

Отже, обчислюючи строк звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження нормативно–правового акта, необхідно брати до уваги таке:

— багаторазове застосування та триваюча дія (тривала чинність) нормативно–правового акта;

— дійсність факту перебування суб’єкта у відносинах, які регулюються нормативно–правовим актом;

— дата факту порушення прав, свобод, інтересів, тобто коли саме особа (позивач) дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів;

— чи є чинним нормативно–правовий акт, яким порушено права, свободи, інтереси особи (позивача);

— чи перебуває особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно–правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду;

— коли вступила особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно–правовим актом і, коли з них вибула?

З урахуванням вищезазначеного можна зробити висновок, що за умови перебування особи (позивача) у правовідносинах, які регулюються нормативно–правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду, строк звернення до адміністративного суду із позовом не може обмежуватися шістьма місяцями, передбаченими частиною 2 статті 99 КАС України. У разі оскарження нормативно–правового акта строк такого оскарження буде вимірюватися всім часом чинності цього нормативно–правового акта.

Зважаючи на наведений аналіз норм права та фактичних обставин адміністративної справи, змісту правового регулювання, Суд робить висновок про порушення норм процесуального права при постановлені ухвали Соснівським районним судом м. Черкаси та прийнятті постанови Київським апеляційним адміністративним судом.

За правилами частини 1 статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

За таких обставин Суд робить висновок, що оскаржені ухвала Соснівського районного суду м. Черкаси від 24 листопада 2017 року та постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2018 року мають бути скасовані з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд постановив:

1. Касаційну скаргу ТОВ «Ч» — задовольнити.

2. Ухвалу Соснівського районного суду м. Черкаси від 24 листопада 2017 року й постанову Київського апеляційного адміністративного суду 28 березня 2018 року — скасувати.

3. Справу направити на продовження розгляду до Соснівського районного суду м. Черкаси.

4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

(Постанова Верховного Суду від 13 березня 2019 року. Справа № 712/8985/17. Суддя-доповідач — Бевзенко В.М. Судді —
Гімон М.М., Гриців М.І., Данилевич Н.А., Олендер І.Я., Смокович М.І., Ханова Р.Ф.)