Приумножить на ноль: станет ли нулевая декларация панацеей от коррупции?

Идея всеобщего декларирования или аудита накопленных капиталов посредством подачи так называемой нулевой декларации уже несколько лет поднимается в Украине. С одной стороны, максимально расширен круг лиц, которые должны подавать декларацию о доходах и имущественном состоянии в обязательном порядке, в том числе за счет членов семьи лица, занимающего должность, связанную с высокими коррупционными рисками. С другой стороны, пока есть лица, которые имеют право доходы не декларировать, всегда остается возможность скрыть часть доходов, расходов или имущества от бдительных налоговых и антикоррупционных органов.

В этом контексте всеобщее декларирование, в понимании носителей этой идеи, должно устранить вероятность сокрытия несоразмерных доходов или трат. Другая цель, преследуемая идеологами нулевой декларации, вызвана стремлением провести всеобщую инвентаризацию имущества и капиталов, накопленных гражданами Украины. Это позволит не только «вытянуть из-под матраса» накопления населения и пустить их в экономический оборот, но и впоследствии решит проблему недекларируемого (читай — не облагаемого налогами) дохода, включая зарплаты в конвертах.

Снова обратить внимание на правовые аспекты нулевой декларации заставило заявление Президента Украины Владимира Зеленского о намерении уже в этом году принять профильный закон о нулевой декларации. Затем эту же идею озвучил премьер-министр Украины Дмитрий Шмыгаль, подводя итоги 100 дней работы правительства. Поскольку новой инициативы в этой связи не обнаружено, мы предположили, что речь идет о принятии одного из двух альтернативных проектов, которые еще с осени находятся в Верховной Раде Украины. Это законопроект «О внесении изменений в Налоговый кодекс Украины относительно особенностей применения специального декларирования за нарушение физическими лицами налогового и другого законодательства, контроль за соблюдением которого возложен на контролирующие органы, имевшие место до 31 декабря 2018 года» (проект № 1232) и законопроект «О внесении изменений в Налоговый кодекс Украины и некоторые другие законодательные акты Украины относительно добровольного единовременного декларирования активов физических лиц» (проект № 1232-1).

Минимальное сходство

Несмотря на альтернативность двух проектов, они имеют существенные различия. На это обращает внимание Наталья Куриленко, руководитель налоговой практики АК «Соколовский и Партнеры». «Законопроекты объединены общей идеей поголовного разового декларирования и тотальной уплаты налога на доходы физических лиц. При этом они принципиально отличаются друг от друга по многим правовым конструкциям», — отмечает г-жа Куриленко.

Так, прежде всего проекты предполагают разные объекты декларирования. Проект №1232-1 устанавливает декларирование активов, принадлежащих физлицу / конечному бенефициарному собственнику на последнюю дату предыдущего года (31 декабря 2019 года), в то время как проектом № 1232 предусмотрено декларирование доходов, полученных физлицами-резидентами (или бывшими резидентами) до 31 декабря 2018 года в течение нескольких налоговых периодов (скольких, не уточняется). В момент получения с этих доходов должны были быть уплачены налоги. «Учитывая, что по состоянию на 31 декабря 2018 года этих активов могло уже и не быть, без сомнения, такие нововведения могут значительно увеличить базу налогообложения физлиц», ― отмечает эксперт.

Второй принципиально важный аспект — возможность уточнения декларации. Если проект № 1232 предполагает данную возможность до окончания сроков на подачу такой декларации, чтобы можно было в дальнейшем проверить эту декларацию и доначислить налоги и штрафы, то проектом № 1232-1 предусмотрено право уточнять декларацию неограниченное количество раз. «Это связано с последующим использованием задекларированных средств как источника подтверждения понесенных затрат. При этом по проекту № 1232-1 декларация не проверяется, и, соответственно, налог и штрафы не начисляются», — подчеркивает г-жа Куриленко.

Третье важное отличие в контроле затрат. Так, по словам Натальи Куриленко, проект № 1232-1 помимо единоразового декларирования предусматривает введение реестра расходов физлиц. Их контроль, как предполагается проектом, будет осуществляться по результатам каждого отчетного года. Также вводится обязательство для всех юридических и самозанятых лиц информировать налоговую о продаже физлицам активов, предоставлении услуг или выполнении работ. Дополнительно вводится понятие размера неделимой единицы, когда сумма по одной сделке превышает размер финопераций, подлежащих обязательному финмониторингу (от 400 000 грн).

Фактически, как поясняет эксперт, контроль затрат предусматривает их сопоставление с полученными доходами, в том числе по результатам единоразового декларирования. А вот методология его осуществления проектом не прописана, и ее утверждение делегируется Кабмину. «Это повышает неопределенность и увеличивает риски для плательщика», — считает г-жа Куриленко.

Помимо этого, опасение юристов вызывает расширение полномочий налоговых органов при проведении контроля затрат. В частности, предлагается предоставить им право:

• по письменному запросу истребовать у физлица пояснения и документальные подтверждения (оригиналы или нотариально заверенные копии) источников полученных средств для понесенных затрат, которые превышают полученные доходы;
• направлять запросы третьим лицам (в том числе в других государствах) для подтверждения источников получения средств (если физлицо самостоятельно их не подтвердило оригиналами документов или их нотариально заверенными копиями);
• проводить документальные невыездные проверки по месту проживания физлица;
• рассчитывать налог на доходы физических лиц по ставке 18 % от превышения понесенных затрат над полученными доходами и применять штраф в размере 25 % от начисленного налога.

Риск ― дело благородное?

Ввиду предполагаемых штрафов и возможности доначисления налоговых обязательств по нулевым декларациям, причем по общим ставкам, они не представляются своеобразной амнистией капиталов. Это может привести к ситуации, когда граждане задекларируют только то имущество и доходы, происхождение которых могут пояснить либо с которых они в состоянии заплатить налоги. Притом что такое имущество и капиталы могли быть скоплены более чем за три года (общий срок применения налоговых штрафов) до года подачи декларации. Думается, законодателю следует решить концептуально: либо уж амнистия капиталов с возможностью штрафов, либо пополнение казны. Для налогоплательщиков приоритет очевиден. С другой стороны, отсутствие подтверждения происхождения средств и возможность штрафа за неуплату с него налогов вводят фактически презумпцию виновности, от которой в налоговом законодательстве недавно отказались. Вероятно, следует отложить интерес в сиюминутном наполнении казны ради долгосрочной перспективы добросовестной уплаты налогов со всех доходов.

При этом, чтобы быть эффективным инструментом, нулевая декларация должна быть обязательной для всех физлиц. Так, Василий Андрусяк, руководитель практики налогового права АО Moris Group, скептически относится к идее подачи нулевой декларации только для чиновников и лиц, подпадающих под требования антикоррупционного законодательства. «Всеобщее декларирование должно стать точкой отсчета, с которой и налоговые, и антикоррупционные органы смогут эффективно выявлять правонарушителей, а для этого нужно четко понимать имущественное состояние всего населения на определенную дату. В противном случае нас и далее ждут истории о богатых родственниках, которые не могут толком объяснить, откуда взялись активы, и то и дело одалживают миллионы своим родственникам-чиновникам», — отмечает адвокат.

Вместе с тем риски для граждан, задекларировавших свое имущество, сохраняются. И в первую очередь — для чиновников и бывших чиновников, отмечает г-н Андрусяк. Адвокат уточняет, что освобождение от уголовной ответственности предполагается только по статьям об уклонении от уплаты налогов и других общеобязательных сборов, взимаемых с доходов. «Если гражданин в какой-то период времени занимал должность, связанную с выполнением функций государства, то у правоохранителей в запасе имеется целый ряд статей Уголовного кодекса, которые можно инкриминировать (например, коррупционные и служебные правонарушения). Вполне вероятно, большинство таких претензий к приговору не приведут, но потрепать нервы можно будет изрядно», — предполагает Василий Андрусяк.

Народное доверие

История с нулевой декларацией и последующим добровольным декларированием может быть счастливой только при условии взаимного доверия. Государство создает условия — граждане платят налоги.

«Декларанты должны доверять фискальным органам, правоохранителям и судебной системе. Фискалам ― чтобы четко понимать все правила и соблюсти процедуру декларирования, правоохранителям ― чтобы быть уверенными, что не будет необоснованного преследования в результате раскрытия информации, судебной системе ― чтобы точно знать, что если права все же будут нарушены, их можно будет защитить в соответствии с законодательством. К кому из этой троицы сегодня есть доверие? Ответ на этот вопрос фактически является ответом на вопрос, поспешат ли граждане подавать декларации», — отмечает Василий Андрусяк.

Но если уж такое обязательное декларирование будет введено, то, по мнению юриста, после раскрытия всех активов нужно вводить ежегодное всеобщее декларирование. Иначе со временем достигнутые результаты канут в небытие, опять создадутся условия, когда многие граждане (как политики, так и предприниматели) не смогут объяснить, откуда у них деньги на роскошную жизнь. «При этом речь не идет о тотальном контроле граждан по аналогии с политиками. Ведь обязательство нечиновников подавать декларацию при каждой значительной сделке будет напоминать антиутопическое полицейское государство и может создать больше проблем, чем пользы. Но держать руку на пульсе и ежегодно получать общую картину по доходам физлиц было бы полезно для государства», — комментирует юрист. Возможно, надо подумать о минимальном доходе граждан, начиная с которого к ним за нарушение налогового обязательства могут быть применены штрафы.

Также успех идеи нулевой декларации зависит от технических и методологических решений по ее реализации. И чем тщательнее их продумать на старте, тем успешней будет проект. «Для надлежащего заполнения деклараций в большинстве случаев нужно прибегать к услугам консультантов, а это дополнительные затраты, которые не все граждане смогут себе позволить. Плюс этот массив деклараций нужно проверить, то есть нанять и обучить армию работников в фискальную службу, а потом контролировать, не злоупотребляют ли они своими полномочиями, нет ли коррупции. В итоге приходим к очевидному: без качественного изменения принципов работы госорганов проведение налоговых амнистий представляется больше политической акцией, нежели реальной реформой», — резюмирует Василий Андрусяк.

Ирина ГОНЧАР, «Юридическая практика»