Звіт Ради бізнес-омбудсмена «Податкові перевірки: перевіряй, але довіряй»: огляд та рефлексія

Євген Курілов, експерт із питань трансфертного ціноутворення

16 квітня 2024 року на платформі “Медіацентр Україна — Укрінформ” Бізнес-омбудсмен Роман Ващук представив результати розслідування за власною ініціативою щодо феномену податкових перевірок — Звіт Ради бізнес-омбудсмена «Податкові перевірки: перевіряй, але довіряй. Звіт за результатами розслідування за власною ініціативою» (далі – Рада або РБО та Звіт).

Нагадаю, що Рада є постійно діючим консультативно-дорадчим органом Кабінету Міністрів України, який утворено постановою КМУ від 26.11.2014 № 691 «Про утворення Ради бізнес-омбудсмена» з метою забезпечення прозорості діяльності органів державної влади, сприяння зниженню рівня корупції та запобігання недобросовісній поведінці стосовно суб’єктів підприємництва в Україні, а також з урахуванням положень Меморандуму про взаєморозуміння щодо підтримання української антикорупційної ініціативи від 12 травня 2014 р. (далі – Меморандум), укладеного між Кабінетом Міністрів України, Європейським банком реконструкції та розвитку, Організацією економічного співробітництва та розвитку, Американською торговельною палатою в Україні, Європейською Бізнес Асоціацією, Федерацією роботодавців України, Торгово-промисловою палатою України, Українським союзом промисловців і підприємців.

Звіт виокремив три головні проблеми у сфері податкових перевірок, які сформульовані таким чином:

• несправедливі правила гри;
• є перевірка – є донарахування;
• багато донарахувань – мало узгоджень.

Наступні основні взаємопов’язані висновки Звіту дають змогу більш широко розкрити зміст та наслідки цих проблем.

Ефективність інструменту податкових перевірок в Україні є низькою. Частка надходжень від донарахувань, визначених в результаті податкових перевірок останніх шести років, не досягає і 1%. Така мізерна ефективність вражає та ставить під сумнів використовувані ДПС ризик-орієнтовані підходи до визначення платників податків, які мають підлягати перевірці.

Платники податків здебільшого сприймають податкові перевірки як фіскально-каральний інструмент та оцінюють свою довіру до податкових органів в контексті проведення перевірок як низьку: до регіональних податкових органів – на рівні 13%; до центрального апарату ДПС – на рівні 19%. Вважаю, що різницю між рівнем довіри до центрального апарату ДПС та до регіональних податкових органів можна доволі просто пояснити тим, що в своїй діяльності із регіональними податківцями платники податків стикаються частіше.

Складанням актів завершується значна більшість документальних та фактичних перевірок, що ще раз вказує на каральний характер податкових перевірок. Протягом останніх семи років загальна тенденція результатів фактичних та планових перевірок є сталою: більше 90% цих перевірок завершувались складанням акта. Щодо позапланових перевірок, то, якщо в 2017 році більше половини позапланових перевірок завершувались складанням довідок, то з 2018 року пропорція довідок/актів почала змінюватись у бік поступового збільшення частки актів, досягнувши в 2023 році максимальної позначки у 75%. Як бачимо, каральний характер перевірок посилився протягом останніх двох років, коли держава навпаки має спрощувати та полегшувати умови діяльності вітчизняного бізнесу внаслідок російсько-української війни.

Генерування актів нерідко є невиправданим обтяженням для українського бізнесу та вкрай формалістичним і недостатньо обґрунтованим процесом, а їх значна частина не проходить випробування оскарженнями у судовому порядку, а лише «створює адміністративну, правоохоронну, юридичну і судову метушню, яка суттєво не збільшує податкові надходження до бюджету країни».

Донараховані за результатами податкових перевірок суми лише в дуже малій частині перетворюються у реальні надходження бюджету. З року в рік існують суттєві «розриви» між сумами нарахувань, узгоджень та фактичними надходженнями до бюджету. Попри приріст сум донарахувань похідні від них суми узгоджень та фактичних надходжень до бюджету були істотно меншими та у відсотках склали: рівень узгоджень у 2017-2023 роках коливався від 23% (2021) до 64%  (2017), а бюджетних надходжень – від 4% (2023) до 16% (у 2017). Вказане ще раз повертає нас до оцінки ефективності податкових перевірок в Україні як низької.

Низький рівень узгодження результатів податкових перевірок у порівнянні із рівнем донарахувань за ними. По суті саме цей показник демонструє кількість обґрунтованих донарахувань, тобто тих, які в подальшому підтверджуються за результатами оскаржень. У той час як Національна стратегія доходів України до 2030 року зосереджує свою увагу на скорочені «розриву» між узгодженими і сплаченими зобов’язаннями, велика проблема існує на крок раніше – відносно рівня узгодження результатів перевірок у порівнянні із рівнем донарахувань. Цей показник перестав визначатися як один із ключових показників визначення ефективності (КРІ) для ДПС після 2020 року (до того він встановлювався на рівні 30-35%, а стратегічну ціль було визначено на рівні 75%; у 2023 році показник сягнув лише 33%).

Стратегічні цілі діяльності податкових органів та її КРІ, визначені на найрізноманітніших рівнях, у різні роки й на різний строк закріплені у планах діяльності ДФС/ДПС, Мінфіну, КМУ часто не переходять у площину реалізації.

Відстрочення моменту узгодження донарахувань за результатами перевірок, що негативно впливає на зміну вартості грошей у часі. Зокрема, це стосується сум бюджетного відшкодування ПДВ, які можуть бути вилучені у підприємства з обігу на роки, оскільки норма щодо виплати пені бізнесу за затримані суми бюджетного відшкодування ПДВ зупинена на період дії воєнного, надзвичайного стану. Це свідчить про суттєвий дисбаланс сил, що також не сприяє побудові довірливих відносин та провокує корупційні ризики.

Низький рівень підтвердження судами рішень контролюючих органів, які адміністративно оскаржувались (близько 15%), враховуючи адміністративні (державні) і бізнесові витрати на всіх етапах цих тривалих процедур.

Масове невизнання платниками податків результатів податкових перевірок. Упродовж 2017-2023 років бізнесу було донараховано 346.2 млрд грн грошових зобов’язань, тоді як у цей же час у судах на оскарженні всього перебувало 358.3 млрд грн донарахувань.

Для держави залишається прийнятною ситуація, коли податкова служба програє навіть близько половини судових справ. Міністерство фінансів України щорічно визначає такий кількісний КРІ для ДПС, як частка спорів, вирішених судами різних інстанцій на користь органів ДПС. Останніми роками у кількісному виразі він був встановлений на рівні близько 44% та у вартісному – на рівні близько 56%. Податкові органи, як правило, досягають цих показників, особливо у вартісному вимірі.

Судове оскарження податкових спорів у місті Києві та Київській області, де зареєстрована чи не половина українських платників податків, фактично заблоковане після ліквідації Окружного адміністративного суду міста Києва (далі – ОАСК) у грудні 2022 року.

Непослідовність дій держави у податковій сфері та непередбачуваність правового регулювання, які боляче сприймаються бізнесом, який і так змушений мати справу з високим рівнем невизначеності, зумовленим спершу карантином, а пізніше – війною. Неодноразова зміна керівництва контролювальних органів різних рівнів, непослідовні спроби встановити ключові показники ефективності.

Як зазначено у Звіті, податкові перевірки все ще проводяться із презумпцією «злої волі», коли кожен платник податків розглядається як потенційний порушник. СПІЛЬНОЮ МЕТОЮ ВЛАДИ ТА БІЗНЕСУ МАЄ БУТИ ПЕРЕХІД У ПОДАТКОВИХ ПЕРЕВІРКАХ ДО ПРЕЗУМПЦІЇ «ДОБРОЇ ВОЛІ», коли основна увага зосереджується на тому, як надати якісну підтримку та консультування з метою забезпечення дотримання чинних вимог податкового законодавства (податкового комплаєнсу) та допомогти законослухняній більшості платників знаходити та виправляти свої помилки, одночасно зосереджуючи важку фіскальну артилерію (фіскально-каральний інструмент) лише на недобросовісних платниках податків.

Резюмуючи, Звіт стверджує, що СЬОГОДНІ САМА МЕТА ПРОВЕДЕННЯ ПОДАТКОВИХ ПЕРЕВІРОК МАЄ БУТИ ПЕРЕГЛЯНУТА НА РІВНІ ДЕРЖАВИ. Доцільним вбачається підхід, за якого податкові перевірки не матимуть на меті здійснення донарахувань, а їх фокусом стане надання рекомендацій платникам податків. Встановлення стратегічного показника рівня узгодження нарахованих грошових зобов’язань має стати ключем до побудови довіри між платниками податків і податковим органом.

З точки зору РБО, реалізація таких ідей-підходів може позитивно вплинути на ефективність податкових перевірок, а відтак, сприяти побудові довіри між бізнесом і державою. З метою забезпечення цього у Звіті надано сім наступних ідей з приводу покращення наявного стану речей.

1. Спершу консультування

Значну частину негативних наслідків податкових перевірок можна було б уникнути, якби податковий орган заздалегідь інформував платника про необхідність коригування діяльності або усунення неточностей в документах, реалізуючи на практиці принцип «Consult First» («Спершу консультування»), концепція якого розроблена в Латвії у 2017 році та сенсом якого є застосування попередження та надання консультацій, які можуть зекономити ресурси як податкового органу так і платників податків. Цей принцип передбачає, що органи влади мають давати можливість тим, кого вони перевіряють, самостійно здійснювати необхідні коригування.

Цікаво, що Рада пов’язує впровадження цього принципу із створенням умов бізнес-комплаєнсу та вважає, що найбільш ефективним способом підвищення комплаєнсу бізнесу, як і довіри до податкових органів, є повідомлення податковими органами платника податків про наявні в нього ознаки порушення до накладення штрафних санкцій з наданням можливості платнику податків самостійно усунути таке порушення. Такий функціонал може бути реалізований в закритій частині електронного кабінету платника податків шляхом висвітлення у ньому всіх наявних податкових ризиків конкретного платника податків. Податкова ж перевірка має призначатись у випадку невжиття бізнесом дій із виправлення виявлених невідповідностей протягом певного часу.

Від себе додам, що законопроєкт про т. зв. Білий клуб, який сьогодні пропонує внести окремі положення до Податкового кодексу України в частині податкового комплаєнсу містить преференції для вузького сегменту платників податків, не надає рівного доступу до інформації про наявні податкові ризики кожному платнику податків, не передбачає надання платникам податків можливості самостійного усунення виявлених порушень.

2. Обов’язкова правова оцінка висновків перевірки

Компетенція працівників підрозділів правового забезпечення податкових органів має бути більш широкою, а їх процесуальний статус – вищим.

Важливим є врахування судової практики та перспектив судового оскарження під час формування висновків податкових перевірок. На сьогодні результати перевірок лише в рідкісних випадках ураховують майбутні судові перспективи, а висновки правових підрозділів податкової не долучаються ні до актів перевірок, ні до податкових повідомлень-рішень (далі – ППР). Так, аналіз судових перспектив виявлених порушень може займати багато часу, однак краще приділити увагу їм та їх використанню для якісного оформлення результатів перевірок, ніж роками ходити до суду.

Для цього необхідно вдосконалити чинну процедуру взаємодії підрозділів податкового аудиту та правового забезпечення. РБО вважає за необхідне працівникам підрозділів правового забезпечення податкової вже до винесення ППР здійснювати повноцінний аналіз якості висновків та припущень, до яких попередньо прийшли аудитори за результатами перевірки. Працівник підрозділу правового забезпечення повинен мати право доручати аудитору здійснення під час проведення перевірок дій, які є доцільними для підтвердження чи спростування попередніх висновків або припущень. І далі, за загальним правилом, до суду повинен ходити юрист, який свого часу візував акт податкової перевірки. Умовою забезпечення вказаного є належний рівень фаховості та надання часу, достатнього для здійснення вивчення та формування належної правової оцінки висновків перевірки.

Також необхідно законодавчо врегулювати юридичний статус висновків підрозділу правового забезпечення та доступ до них з боку платників податків, що допоможе забезпечити їх врахування як органами ДПС, так і судами, а також прозорість та можливість обґрунтованої оцінки правової позиції податкової. Крім того, за такого підходу підготовка посадових осіб контролювальних органів до представництва результатів перевірок та їх відстоювання у судовому порядку займатиме менше часу, а результати такої підготовки будуть більш змістовними, що дозволить підвищити результативність податкових органів.

3. Прозорість та відкритість даних [про податкові перевірки] через ефективні КРІ

Побудова довіри між платником і податковими органами у сфері перевірок має бути продиктована прозорістю і, головне, доступністю інформації про реальні наслідки податкових перевірок та заходи, які вживаються контролювальними органами для виправлення виразних недоліків наявної  системи.

З цією метою контрольно-перевіркові заходи повинні охоплюватися зрозумілими КРІ для платників, кількість яких не повинна бути надмірною. Однак, незважаючи на численні спроби починаючи з 2016 року, на сьогодні не існує єдиної системи показників ефективності роботи (КРІ) податкових органів, а спосіб, у який подається статистична інформація на вебсайті ДПС, є складним та сумнівним для сприйняття та порівняння із іншими наявними відомостями про діяльність ДПС; з нього складно простежити сильні і слабкі сторони наявного механізму контролю.

Відкритість даних про перевірки, фактичні результати і ступінь їх підтвердження у судах надасть можливість зрозуміти, наскільки витрата державних ресурсів на супровід конкретного виду перевірки по конкретному питанню є зіставною із економічними результатами у вигляді реального надходження коштів до бюджету. Це дозволить в подальшому реагувати і залишати лише ефективні контрольно-перевіркові заходи та відмовлятись від неефективних перевірок.

Сьогодні питання визначення КРІ для податкових органів лежить у площині законотворчої роботи. Міністерством фінансів України розроблено проєкт Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо оцінки ефективності роботи податкових органів» зареєстровано у Верховній Раді України (реєст. № 9471 від 10.07.2023), положеннями якого запропоновано надати Мінфіну право затвердити перелік КРІ для ДПС і методику їх розрахунку, а функції ДПС доповнити нормою стосовно виконання цільових значень КРІ на відповідний рік та подання звіту про їх виконання. Відповідно до Плану законопроєктної роботи Верховної Ради України на 2024 рік, затвердженого Постановою Верховної Ради України 06.02.2024 №3561-IX, строком розгляду цього законопроєкту визначено ІІ квартал 2024 року. На жаль, станом на 23.04.2024 на офіційному веб-сайті ВРУ відсутні будь-які відомості про рух вказаного законопроєкту після його надання 11.07.2023 на ознайомлення народним депутатам України.

4. Справедливе та розсудливе правозастосування

З цією метою в грудні 2023 року Рада звернулася до державних органів, в тому числі і до Міністерства фінансів України, щодо необхідності напрацювання Декларації принципів справедливого та розсудливого правозастосування (далі – Декларація). Такі принципи актуальні і для роботи податкових органів в межах податкових перевірок. Зокрема, з досвіду РБО, рушійною силою податківців здійснювати донарахування часто є страх прийняти рішення на користь бізнесу, оскільки сприятливе рішення для бізнесу може бути розцінене як збиток для держави або містити корупційний складник.

У квітні цього року вказаний проєкт із дещо зміненою назвою – Декларація справедливого та розсудливого адміністрування розміщено на веб-сайті РБО. Запропонований проєкт Декларації містить наступні 11 принципів: обґрунтованість; пропорційність; зрозумілість; безсторонність; прозорість та участь бізнесу у прийнятті рішення; своєчасність; ефективність; юридична визначеність; презумпція правомірності дій та вимог особи; офіційність та якість даних; дієве адміністративне оскарження. Також в ньому наведено перелік питань, на які варто відповісти під час прийняття рішення.

На думку Ради Декларація може слугувати дорожньою картою для податківців під час прийняття рішень за результатами перевірки та їх подальшого супроводження, а реалізація принципів Декларації забезпечить не тільки ефективність, але й справедливість податкових перевірок, підвищивши довіру до податкової системи.

Всім зацікавленим сторонам пропоную окремо ознайомитися із вказаним проєктом Декларації, однак відразу хотілось би відмітити, що запропонована редакція Декларації не передбачає серйозної відповідальності та важелів впливу на її підписантів у разі недотримання ними визначених нею принципів.

5. Врахування реалій судової системи

Вказану ідею РБО ілюструє прикладом проблем у діяльності Київського окружного адміністративного суду (далі – КОАС), який наразі розглядає справи платників Київської області та справи ліквідованого Окружного адміністративного суду м. Києва (далі – ОАСК) та за 2023 рік мав найнижчий показник розгляду справ серед всіх адміністративних судів. Хоча у 2023 році створений на заміну ОАСК Київський міський окружний адміністративний суд (далі – КМОАС) зареєстрували як юридичну особу та погодили його тимчасову структуру і тимчасову штатну чисельність, відповідно до публічної інформації, станом на березень 2024 року добір суддів до нього не здійснювався. Визначення компетенції, добір суддів і початок функціонування КМОАС варто здійснити якнайшвидше, а допоки цього не зроблено, ДПС як органу, чиї справи займають левову частку спорів у КОАС, зокрема, доцільно розпочати дискусію щодо можливості позасудового узгодження результатів податкових перевірок для платників міста Києва в межах процедури медіації.

Закон України від 16 листопада 2021 року № 1875-IX «Про медіацію», положення якого набрали чинності 15.12.2021, не поширено на так звану «податкову медіацію». Відповідно такий механізм альтернативного вирішення наявних суперечок між платниками податків та контролювальним органом в Україні не запроваджено. На IV квартал 2023 року припадав строк опрацювання ДПС законопроєкту стосовно внесення змін до законодавства щодо альтернативного (позасудового) вирішення податкового спору шляхом медіації (т. зв. «податкової медіації»). З цього приводу ДПС прокоментувала, що впровадження інституту податкової медіації призведе до збільшення кількості функцій органів ДПС і, відповідно, навантаження на працівників ДПС, що вплине на потребу збільшення чисельності працівників органів ДПС та додаткових витрат з бюджету, що в умовах воєнного стану не є доцільним. Однак, з точки зору Ради, запровадження цього механізму навпаки дозволило б більш ефективно використовувати наявні ресурси.

Додатково зазначу, що першу спробу розробки та прийняття законопроєкту «Про медіацію» було зроблено ще у 2015 році, а питання запровадження в Україні інституту податкової медіації розглядалося ще при опрацюванні наступного законопроєкту 2019 року «Про медіацію» (реєстр. № 2706 від 28.12.2019). Тоді ДПС України зазначила, що вона «зацікавлена у впровадженні інституту податкової медіації. … запровадження інституту медіації у податкових правовідносинах, дасть змогу зменшити кількість рішень, що оскаржуються, зміцнити авторитет податкових органів й довіру до них з боку платників податків, підвищити якість роботи органів ДПС, збільшить надходження до бюджету та забезпечить добровільність сплати податків і зборів суб’єктами господарювання». Формальна підтримка ДПС на папері запровадження інституту податкової медіації в України не підтверджена подальшими практичними кроками, що викликає ряд запитань.

6. Окремі пропозиції щодо покращення підходів до податкових перевірок:

• збільшити розмір суми ПДВ, заявленої до бюджетного відшкодування, та від’ємного значення з ПДВ, яка є підставою для призначення документальної позапланової перевірки платника податків;
• законодавчо закріпити, що у разі розблокування комісіями регіонального чи центрального рівня ДПС окремої ПН/РК за результатами розгляду пояснень або скарги платника ПДВ в порядку функціонування СМКОР господарська операція за цією ПН/РК не може ставитися органом ДПС під сумнів, оскільки «подвійний» контроль зі сторони різних підрозділів ДПС лише продукує зайву роботу усіх залучених сторін та веде до неефективного використання наявних ресурсів податкової та підриває довіру всередині служби;
• затвердити окрему форму акта перевірки для документальних позапланових перевірок, призначених в порядку контролю за діями або бездіяльністю посадових осіб контролювального органу нижчого рівня, яка б містила розділи та інформацію про підстави призначення такої перевірки та вжитих контролювальним органом заходів для виправлення помилок, допущених під час проведення попередньої перевірки;
• припинити практику, коли, здійснюючи фактичну перевірку, податковий орган по суті проводить документальну позапланову перевірку платника податків, зокрема, фіксуючи порушення минулих періодів, що виникли задовго до призначення та проведення фактичної перевірки.

7. Оцінка рівня довіри до органів ДПС

Необхідним є забезпечення своєчасного та ефективного зворотного зв’язку, в т.ч. за допомогою проведення регулярних (не рідше одного разу на два роки) незалежних опитувань платників, оприлюднення їх результатів і планів заходів. Однак за оцінкою РБО, наразі ДПС не відстежує тенденції проблемних питань, які виникають при перевірках та подальшому супроводженні результатів таких перевірок. Важливо, щоб держава (в особі ДПС) своєчасно відстежувала їх та оперативно реагувала, оскільки причини цих проблем часто лежать не на стороні платників податків, а на стороні або недоліків нормативного регулювання, або недоліків правозастосування.

На сьогодні опитування платників податків, які здійснює ДПС, є формальними та не є незалежними, тобто не дають реальної оцінки проблем та стану відносин між платниками податків та контролювальними органами.

На думку Ради, постійне опитування щодо проблем, з якими зіштовхується бізнес в ході перевірок (і не тільки податкових) та подальшої реалізації їх матеріалів, та визначення порядку роботи з інформацією, яка отримується цим шляхом, а також способів формування та надання зворотного зв’язку, можуть бути запроваджені через додатковий функціонал електронного кабінету платника або через комунікаційну складову платформи «Зроблено в Україні» (https://pulse.gov.ua/).

***

Для автора публікації ключовим у Звіті є висновок, що «сьогодні сама мета проведення податкових перевірок має бути переглянута на рівні держави», а фокусом податкових перевірок має бути не здійснення донарахувань, а надання рекомендацій платникам податків. Спільною метою влади та бізнесу має бути перехід у податкових перевірках до презумпції «доброї волі». Те, що понад 99% податкових надходжень за останні роки, навіть в умовах карантину та воєнного стану, забезпечувались за рахунок добровільної сплати податків є дуже вагомим аргументом на користь такого висновку.

Як вже зазначалося вище, оцінювання досягнення такої мети могло б здійснюватися на основі рівня добровільного узгодження результатів податкових перевірок, який наразі не вимірюється. Такий стратегічний показник має стати ключем до побудови довіри між платниками податків і податковим органом.

Однак такий перегляд та його практичне закріплення потребує титанічної роботи. Щиро сподіваюсь, що Бізнес-омбудсмену та його команді вистачить сил та вмінь далі просувати висновки та ідеї цього Звіту через:

прийняття законодавчими та виконавчими органами влади відповідних законодавчих та нормативно-правових актів та їх належну імплементацію в практичну діяльніть податкових органів, щоб такі висновки та ідеї не залишились тільки на папері;

активне залучення до цих процесів не тільки Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України та Державної податкової служби, але й всіх інших сторін Меморандуму (Європейський банк реконструкції та розвитку, Організація економічного співробітництва та розвитку, Американська торговельна палата в Україні, Європейська Бізнес Асоціація, Федерація роботодавців України, Торгово-промислова палата України, Український союз промисловців і підприємців) та вітчизняних бізнес-асоціацій.

Здійснення Радою такого дослідження та його оформлення у вигляді висновків та ідей розглянутого Звіту є істотним, але лише першим кроком на шляху підвищення ефективності податкових перевірок та побудови більш довірливих відносин між платниками податків та податковою службою. І те, що понад 99% податкових надходжень, навіть в умовах карантину та воєнного стану, забезпечуються за рахунок добровільної сплати податків, має стати своєрідною мантрою на цьому шляху. Важко щось протиставити такій статистиці та висновкам цього Звіту.

Та все одно очікую, що протистояння з боку «глибинної держави» буде тихим, але міцним, а основним її аргументом, якщо стисло, мабуть буде: «Не на часі». Тому Раді та бізнес-асоціаціям слід об’єднати свої зусилля та залучити до таких зусиль всі сторони згаданого в цій статі Меморандуму. Одним із наступних кроків, на мій погляд, має бути внесення відповідних змін до Національної стратегії доходів України до 2030 року, а ще ліпше – цілковите перероблення цієї стратегії, яка уособлює собою філософію «злої волі» платників податків. І це буде лише другим кроком на цьому довгому шляху. В протилежному випадку висновки, ідеї та наміри Ради залишаться лише на папері.