Прокурори, звільнені за результатами атестації, йдуть у суди

Рішення кадрових комісій щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію, не витримують ані критики, ані судового контролю

Реформа органів прокуратури в Україні є черговим прикладом того, як реформи проводити не треба. За всіма правилами торішнього законодавчого «турборежиму» Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» № 113-IX було видано на-гора й ухвалено в рекордні, як для такої комплексної реформи, строки: зареєстрований 29 серпня 2019 року документ було прийнято парламентом 19 вересня, а уже 23 вересня повернуто з підписом від Президента України.

Оцінювання vs. атестація

Закон № 113-IX передбачив тектонічні перетворення: «зміну вивіски», запровадження нової структури, кадрове перезавантаження, скорочення максимальної чисельності працівників органів прокуратури (з 15 000 до 10 000 осіб), ліквідацію військових прокуратур, дострокове припинення повноважень чинного на той момент складу Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (КДКП), обмеження компетенції Ради прокурорів України з подальшим її перезавантаженням…

Здавалося б, законодавчі зміни переслідують благу мету — очистити лави органів прокуратури від осіб, які не відповідають вимогам доброчесності й професійності. Якби не спосіб виконання цих перетворень: зациклення усіх повноважень в одних руках — Генерального прокурора. Унаслідок держава отримала Руслана Рябошапку (кар’єра якого на посаді Генерального прокурора завершилася з висловленням недовіри) та паралізовану роботу органів прокуратури.

Ідея кадрового перезавантаження реалізовувалася шляхом проведення процедури атестації — тільки в разі успішного проходження цієї процедури прокурор має право претендувати на посаду в Офісі Генерального прокурора та інших структурних одиницях системи. У цьому питанні автори реформи вигадувати велосипед не стали і за основу взяли процедуру кваліфікаційного оцінювання суддів, щоправда в спрощеному її вигляді, виключивши деталі, які зберігали хоча б видимий баланс між інтересами суддів, громадськості та компетенцію кваліфікаційного органу.

Стисло нагадаємо: кваліфікаційне оцінювання проводиться Вищою кваліфікаційною комісією суддів України (ВККС) з метою визначення здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями. За критерієм компетентності кваліфікаційне оцінювання проводиться з урахуванням принципів інстанційності та спеціалізації. Оцінюванням суддів займався колегіальний орган — ВККС, у цьому питанні їй сприяла (принаймні до певного часу) Громадська рада доброчесності, а рішення ВККС «освячувалися» конституційним колегіальним органом — Вищою радою правосуддя. Практично всі негативні рішення кваліфікаційних органів потім зазнавали судового контролю і, в основному, витримували його. У тій дещиці скасованих Верховним Судом негативних для суддів рішень про непідтвердження здатності здійснювати правосуддя у тому чи іншому суді увага акцентується на недостатній вмотивованості доленосного рішення ВККС. У більшості випадків (принаймні наразі) рішення Комісії витримують судову «ревізію» з огляду на достатньо широку дискрецію органів суддівського врядування.

Що ж у прокурорів? Мета атестації в законі окремо не виділяється, зазначається лише те, що окремі її етапи проводяться з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, а також із метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора та кадровими комісіями обласних прокуратур. Склад комісії затверджує не хто інший, як Генеральний прокурор, також він визначає голову та секретаря таких комісій. На відміну від суддів, атестаційні органи не цікавилися відповідністю прокурора займаній посаді. Без затверджених належних детальних показників оцінювання тих чи інших критеріїв кадрові комісії по-різному розпорядилися отриманими даними, тож продукували неоднорідну практику.

За результатами атестації кадрові комісії подають Генпрокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію. Негативне для прокурора рішення кадрових комісій тягне за собою звільнення та може бути оскаржене у порядку, встановленому законодавством. Судова практика з цього питання наразі не є чисельною, однак уже досить показовою.

Індивідуальний випадок

Приміром, 18 лютого 2020 року було ухвалено рішення Донецьким окружним адміністративним судом у справі № 200/13482/19-а за позовом першого заступника прокурора Донецької області Олександра Лівочки до Генеральної прокуратури України, прокуратури Донецької області про, серед іншого, визнання незаконним та скасування наказу Генерального прокурора від 25 жовтня 2019 року про його звільнення з посади.

Згідно з обставинами справи, 8 жовтня 2019 року позивачем на адресу Генерального прокурора подано заяву про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію. Примітно, що Генеральний прокурор своїм наказом затвердив Порядок проходження прокурорами атестації (Порядок), додатки до якого містять типові форми заяв і проєкти рішень кадрових комісій. Так от, у своїй заяві про намір пройти атестацію Олександр Лівочка не зазначив двох абзаців, визначених Порядком: не надав письмової згоди на можливе майбутнє звільнення і на використання анонімної інформації, яка не потребує офіційного підтвердження (цей пункт звучав так: «Крім того, погоджуюсь із тим, що під час проведення співбесіди та ухвалення рішення кадровою комісію може братися до уваги інформація, отримана від фізичних та юридичних осіб (у тому числі анонімно), яка не підлягає додатковому офіційному підтвердженню»).

На його думку, зміст цих абзаців є таким, що суперечить чинному законодавству та порушує його права. Власне, саме тому він й оскаржив окремі положення Порядку до Окружного адміністративного суду м. Києва (ухвалою від 18 листопада 2019 року позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі № 640/20211/19).

Проведемо аналогію з процедурою оцінювання суддів. Громадська рада доброчесності, відповідно до її регламенту, зобов’язана перевіряти інформацію про суддю чи кандидата з метою її достовірності. А іноземні експерти, посилаючись на низку міжнародних документів, неодноразово наголошували на тому, що «негативний висновок завжди має базуватися лише на перевіреній інформації». Але повернімося до справи № 200/13482/19-а.

Оскільки прокурором подано заяву про переведення до обласної прокуратури не за формою, встановленою Порядком, відповідач зробив висновок про те, що таку заяву позивачем не подано, а отже, це свідчить про відсутність бажання позивача на переведення до відповідної прокуратури за встановленим механізмом.

Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України № 113-ІХ встановлено, що прокурори Генеральної прокуратури України та інших структурних підрозділів мають право в строк, визначений Порядком, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації.

«У цьому випадку для застосування до позивача негативних для нього наслідків у вигляді звільнення Генеральним прокурором із посади першого заступника прокурора Донецької області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» позивач мав би або не подати у встановлений строк заяву до Генерального прокурора про переведення до обласної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію, або подати таку заяву без зазначення відомостей, зазначення яких є обов`язковим у силу наведеної вище норми, а саме відомостей про переведення позивача на посаду прокурора обласної прокуратури; про намір позивача пройти атестацію; про надання згоди позивачем на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації», — йдеться в судовому рішенні.

Суд також зазначив, що «неврегульованість на нормативному рівні питання, яким саме чином мали б діяти відповідачі при отриманні ними заяви, яка не повною мірою відповідає за своїм змістом та формою вимогам спірного наказу Генеральної прокуратури України, у будь-якому разі не може тягнути за собою вкрай негативні наслідки для позивача у вигляді його звільнення з посади».

За результатами розгляду справи суд вирішив адміністративний позов задовольнити частково: визнати незаконним та скасувати наказ Генпрокурора від 25 жовтня 2019 року про звільнення Олександра Лівочки з органів прокуратури та зобов’язати Генпрокурора поновити його на посаді першого заступника прокурора Донецької області з 29 жовтня 2019 року.

6 квітня 2020 року Перший апеляційний адміністративний суд відкрив апеляційне провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора, тож будемо й надалі стежити за розвитком судових баталій у справі № 200/13482/19-а.

Ширше питання

На іншому судовому рішенні зосередимося детальніше, оскільки воно, на відміну від першого, охоплює набагато ширшу проблематику — питання вмотивованості рішення конкурсної комісії (хоча насправді — її відсутності).

І за традицією, звернемося до профільного суддівського закону. Відповідно до статті 88 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» ВККС ухвалює мотивоване рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді. І відсутність у рішенні мотивів, з яких Комісія дійшла відповідних висновків, є однією з чотирьох виключних (!) підстав для скасування рішення Комісії, ухваленого за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання.

Про вмотивованість рішення прокурорських кадрових комісій говориться лише у підзаконному нормативно-правовому акті — Порядку роботи кадрових комісій, затверджених наказом Генерального прокурора № 233 від 17 жовтня 2019 року: «Рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття» (пункт 12 Порядку). Як ми зазначали вище, Порядок проходження прокурорами атестації серед іншого закріплює типові рішення кадрової комісії. Рішення «Про неуспішне проходження прокурором атестації» містить посилання на законодавство, а також пропонує членам комісії уточнити, які саме невідповідності вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності стали підставою для прийнятого рішення.

Немотивованість і необґрунтованість рішення кадрової комісії зазначені й серед аргументів позову начальника відділу з питань добору та переведення прокурорів управління організаційного забезпечення діяльності (Секретаріат) КДКП Департаменту кадрової роботи та державної служби Генеральної прокуратури України Вадима Слободянюка до Офісу Генерального прокурора, Генерального прокурора та шостої кадрової комісії. Він у судовому порядку оскаржив наказ Генерального прокурора від 21 грудня 2019 року про його звільнення з посади та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» (справа № 120/112/20-а).

У даному випадку шоста кадрова комісія виявилася лаконічною: «На підставі дослідження матеріалів атестації, у тому числі отриманих пояснень прокурора, в Комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо відповідності Вадима Слободянюка вимогам професійної компетентності в частині знань законодавства та практики його застосування».

Під час судового розгляду позову Вінницький окружний адміністративний суд зауважив, що ані Порядок, ані Закон України № 113-ІХ не містять чітких критеріїв/показників збирання, дослідження та оцінювання інформації, необхідних для цілей атестації.

Відповідно до законодавства, предметом атестації є оцінювання: 1) професійної компетентності прокурора (зокрема загальних здібностей та навичок); 2) професійної етики та доброчесності прокурора. З цього суд робить висновок, що встановлення рівня професійної компетентності та професійної етики і доброчесності мають різні критерії оцінювання. При цьому оцінювання рівня володіння практичними вміннями та навичками прокурора проводиться на підставі виконаного письмового практичного завдання (згідно з підпунктом 3 пункту 6 розділу І Порядку та Закону № 113-ІХ).

«Отже, лише виконане практичне завдання з урахуванням результатів попередніх іспитів щодо виявлення рівня знань та вмінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, а також на загальні здібності та навички, можуть визначати рівень професійної компетентності прокурора. Ці критерії не можуть визначати рівень професійної етики та доброчесності, оскільки такі встановлюються на підставі інформації в порядку пунктів 9, 10 розділу IV Порядку», — робить висновок суд. Пункти, на які посилається суд, передбачають, що для проведення співбесіди кадрова комісія має право отримувати у державних органів дані про прокурора, серед яких кількість скарг, кількість дисциплінарних проваджень, абощо; а також передбачають право фізичних осіб, юридичних осіб, органів державної влади, місцевого самоврядування подавати інформацію про атестованого, яка може свідчити про його недоброчесність.

Суд ретельно вивчив практичне завдання позивача, а також порівняв його з долученою до матеріалів справи правильною відповіддю на запитання, наданою Офісом Генерального прокурора. «Аналіз наданих доказів свідчить про те, що позивачем практичне письмове завдання виконано правильно, у повному обсязі, відповідно до вимог Кримінального процесуального кодексу України та з урахуванням усіх можливих подій. Що в свою чергу вказує на його відповідність вимогам професійної компетенції в частині рівня знань та практичного застосування законодавства», — стверджує суд.

На думку суду першої інстанції, оскаржуване рішення кадрової комісії не відповідає критеріям обґрунтованості та безсторонності. Це рішення фактично зводиться до констатації сумніву в професійній компетенції прокурора, без наведеного обґрунтування такого висновку.

«Тобто відсутність у рішенні, прийнятому за наслідками атестації, мотивів, із яких кадрова комісія дійшла висновку про неуспішне проходження атестації прокурором, слугує підставою для його судового оскарження та скасування. У свою чергу, це покладає на кадрові комісії обов`язок обґрунтувати рішення про проходження або не проходження атестації прокурором у такий спосіб, щоб рішення достатнім чином містило мотиви, на яких воно базується», — зауважує суд.

Не абсолютна дискреція

Серед аргументів відповідачів було те, що повноваження кадрових комісій щодо прийняття відповідних рішень у межах компетенції є дискреційними, а суд не наділений повноваженнями здійснювати оцінку щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора та, відповідно, встановлювати відповідність прокурора цим вимогам.

Вінницький окружний адмінсуд критично оцінив ці аргументи, посилаючись на практику Європейського суду з прав людини. «Надання правової дискреції органам влади у вигляді необмежених повноважень є несумісним з принципом верховенства права, і закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, та порядок її здійснення з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання», — йде мова, зокрема, в рішенні у справі «Волохи проти України» від 2 листопада 2006 року.

Сам Верховний Суд не один раз у своїх рішеннях зазначав, що дискреція органу державної влади не може бути абсолютною. Наприклад, у рішенні від 27 лютого 2020 року (справа №9901/613/18) мова йде про таке: «За обставин, коли ВККС, зловживаючи дискреційними повноваженнями, не визначила кількість виставлених балів за критерії компетентності, професійної етики та доброчесності, вона й не могла мотивувати своє рішення».

У цій справі свого часу Вища рада правосуддя відмовила ВККС у рекомендації про звільнення судді з займаної посади, оскільки в рішенні Комісії вказано бали судді за кожним із критеріїв, однак відсутні будь-які доводи та аргументи з боку Комісії з посиланням на конкретні обставини, за яких суддя не відповідає цим критеріям та, як наслідок, не відповідає займаній посаді. Замість зазначення мотивів ухвалення рішення вказано лише, що суддю оцінено на підставі результатів іспиту, результатів тестування особистих морально-психологічних якостей і загальних здібностей, дослідження інформації, яка міститься у досьє, та співбесіди. Верховний Суд визнав протиправним та скасував таке рішення ВККС.

Але повернімося до справи прокурора у Вінницькому окружному адміністративному суді. За результатами розгляду справи 13 квітня 2020 року суд позов задовольнив частково: визнав протиправним та скасував рішення шостої кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором та відповідний наказ Генерального прокурора про звільнення Вадима Слободянюка; поновив його в Офісі Генерального прокурора на рівнозначній посаді; стягнув з Офісу Генерального прокурора на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 669 684,10 грн.

В одному з нещодавніх інтерв’ю новий Генеральний прокурор Ірина Венедіктова заявила, що за результатами реформи до Офісу Генерального прокурора надійшло близько 600 позовів. З них понад 140 позовів стосується оскарження рішень кадрових комісій за результатами співбесід. Посилаючись на необґрунтованість рішень кадрових комісій, вона фактично визнала, що в таких судових провадженнях досягти перемоги неможливо. Тож, на її думку, слід застосовувати механізм примирення з позивачами, що дало б змогу, по-перше, уникнути величезних відшкодувань прокурорам за час вимушеного прогулу, а по-друге, вигадати якусь нову співбесіду для таких прокурорів, але вже за «певними критеріями та стандартами».

Але справа в тому, що Закон № 113-ІХ забороняє повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів. Ба більше, всупереч Правилам організації діловодства та архівного зберігання документів у державних органах у грудні 2019 року матеріали атестації прокурорів і слідчих у зв’язку з завершенням процедури були знищені. «Немає документа — немає проблеми» — екскерівники Генеральної прокуратури, мабуть, керувалися таким сумнозвісним принципом радянської доби, щоправда трохи адаптувавши його під новітні реалії. Утім при цьому вони забули інший відомий вислів: «Рукописи не горять».

Христина ПОШЕЛЮЖНА,

«Юридическая практика»