Посилення дії механізмів місцевої демократії в Україні — юридичний аналіз законопроєкту від «Шкребець і Партнери»

У парламенті зареєстровано законопроєкт, спрямований на посилення дії механізмів місцевої демократії в Україні.

Сивак Андрій, партнер АО «Шкребець і Партнери», проаналізував проєкт акта і те, як в умовах воєнного стану в Україні триває робота з державного будівництва,  створення сприятливого правового середовища для регулювання механізмів місцевої демократії, а також для покращення відкритості та прозорості діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Проєкт змін

Так, у Верховній Раді України 13.04.2022 р. зареєстрований проєкт Закону № 7283 «Про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та інших законодавчих актів України щодо народовладдя на рівні місцевого самоврядування».

В пояснювальній записці автори законопроєкту вказують на необхідність встановити в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» вимоги для нормативно-правового регулювання механізмів місцевої демократії органами місцевого самоврядування, зокрема передбачити перелік форм громадської участі під час прийняття рішень органами місцевого самоврядування із закріпленням на нормативному рівні тих з них, які не врегульовані законом, але вже фактично використовуються на практиці, встановити вимоги до порядку визначення процедури ініціювання, проведення та застосування механізмів місцевої демократії, змісту рішень органів місцевого самоврядування про механізми місцевої демократії та статутів територіальних громад.

Законопроєктом пропонується внести до тексту Закону України «Про місцеве самоврядування» окрему норму (ст. 6-1) з переліком форм участі територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення, а саме:

• місцеві референдуми;
• загальні збори;
• місцеві ініціативи;
• громадські слухання;
• електронні петиції;
• участь жителів у розподілі коштів місцевого бюджету;
• публічні консультації;
• громадська оцінка (експертиза) діяльності виконавчих органів ради та посадових осіб;
• консультативно-дорадчі органи при органах місцевого самоврядування та їх посадових особах;
• інші форми участі, що не суперечать законодавству.

Водночас передбачено, що участь територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення може здійснюватися з використанням інформаційно-комунікаційних технологій.

Участь територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення

Проектом № 7283 визначено, що ініціаторами загальних зборів з питань місцевого значення, місцевих ініціатив та громадських слухань можуть бути:

• жителі;
• органи самоорганізації населення – в межах території своєї діяльності;
• сільські, селищні, міські ради;
• сільські, селищні, міські голови;
• постійні депутатські комісії.

Щодо більшості форм участі територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення законопроєктом № 7283 встановлено вимоги до змісту статутів територіальних громад.

Також врегульовано процедурні питання роботи загальних зборів жителів, зокрема можливості їх проведення на окремих частинах територій громади шляхом скликання конференцій делегатів. Наприклад, у разі якщо у скликанні загальних зборів наявні організаційні складнощі. Унормовано вимоги щодо кворуму зборів (норм представництва конференції) тощо.

Автори законопроєкту пропонують, щоб рішення загальних зборів розглядалися:

• на найближчому черговому пленарному засіданні відповідної ради
• за обов’язкової участі осіб уповноважених загальними зборами, яким надається слово для виступу.

Таким чином, достатньо декларативне положення чинної редакції ст. 8 Закону України «Про місцеве самоврядування» про обов’язковість врахування рішень загальних зборів сільською, селищною, міською радою в її діяльності отримало цілком конкретний механізм реалізації, в тому числі в частині строків розгляду.

Аналогічний порядок розгляду на найближчому черговому пленарному засіданні відповідної ради проектом № 7283 передбачено і щодо місцевих ініціатив. При цьому збережено положення про обов’язкову участь членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи з правом на виступ.

Використання інформаційно-комунікаційних технологій

На розвиток загальних положень законопроєкту № 7283 про участь територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення з використанням інформаційно-комунікаційних технологій передбачається можливість внесення місцевої ініціативи в електронній формі.

Законопроєктом передбачено, що проведення громадських слухань є обов’язковими щодо питань:

• прийняття, внесення змін до статуту територіальної громади;
• проєкту стратегії розвитку територіальної громади та інших стратегічних документів з розвитку територіальної громади;
• проєкту бюджету місцевого самоврядування (розробником документа);
• інші випадки, визначені законами або статутом територіальної громади.

Пропозиції, внесені за результатами громадських слухань, протягом 30 календарних днів підлягають обов’язковому розгляду органами місцевого самоврядування, до компетенції яких належить порушене питання, за обов’язкової участі представників ініціаторів слухань та із прийняттям мотивованого рішення по суті.

Серед нових, раніше не передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування», але частково використовуваних на практиці форм участі територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення, проектом №7283 пропонуються:

• участь жителів у розподілі коштів місцевого бюджету (ст. 13-1),
• публічні консультації (ст. 13-2),
• створення при органах місцевого самоврядування та їх посадових особах консультативно-дорадчих органів (ст. 13-3),
• громадська оцінка (експертиза) діяльності виконавчих органів ради та посадових осіб (ст. 13-4).

Суб’єктом законодавчої ініціативи пропонується передбачити право жителів громади  брати участь у використанні частини коштів місцевого бюджету. Це можна буде реалізувати шляхом подання відповідних пропозицій щодо розвитку територіальної громади, які братимуться до уваги органом місцевого самоврядування під час планування бюджету на відповідний рік.

Консультації з населенням

Для:

• забезпечення прийняття найбільш ефективних управлінських рішень,
• узгодження публічних та приватних інтересів,
• надання можливості для вільного доступу до інформації про діяльність органів місцевого самоврядування,
• забезпечення відкритості та прозорості їх діяльності —

проєктом №7283 запроваджуються публічні консультації, зокрема в електронній формі.

Законопроєкт нормативно закріплює:

• функціонування консультативно-дорадчих органів при органах місцевого самоврядування, посадових особах,
• право жителів брати в них участь із метою підготовки пропозицій щодо вдосконалення їх роботи, участі в розробленні проєктів актів.

Ще одним нововведенням, яке пропонується законодавцем, є громадська оцінка (експертиза) пов’язаної з виконанням повноважень діяльності виконавчих органів сільської, селищної, міської ради та посадових осіб. Громада зможе готувати висновки та пропозиції, які є формою громадського контролю.

Законопроєктом № 7283 визначено, що ініціатором громадської оцінки (експертизи) можуть бути:

• громадські об’єднання,
• професійні спілки та їх об’єднання,
• творчі спілки,
• організації роботодавців та їх об’єднання,
• благодійні організації,
• органи самоорганізації населення зареєстровані відповідно до законодавства.

Строк проведення громадської оцінки (експертизи) обмежено трьома місяцями. Після їх спливу за відсутності відповідних висновків і пропозицій оцінка вважатиметься такою, що не відбулася.

Висновки та пропозиції, підготовлені за результатами громадської оцінки (експертизи), за участю ініціаторів розглядаються та оприлюднюються виконавчим комітетом ради у тридцятиденний строк.

Статути територіальних громад

Автори законопроєкту пропонують регламентувати зміст статуту територіальної громади. Ним повинні визначатися:

• загальні положення та символіка територіальної громади;
• особливості організації роботи органів місцевого самоврядування;
• форми участі територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення;
• засади взаємовідносин органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з органами самоорганізації населення, об’єднаннями громадян, іншими суб’єктами;
• форми громадського контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб;
• засади відкритості та прозорості діяльності органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, порядок їх реалізації;
• порядок звітування перед територіальною громадою сільського, селищного, міського голову, депутатів ради та старост;
• засади розвитку територіальної громади;
• інші питання місцевого значення, що стосуються життєдіяльності територіальної громади та не суперечать законодавству.

З статті 19 Закону України «Про місцеве самоврядування» пропонується прибрати норму про необхідність державної реєстрації статуту територіальної громади.

Законопроєкт також передбачає внесення змін до редакції ст. 16 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад». Згідно з ними звітування депутата місцевої ради перед територіальною громадою повинно відбуватися:

• на відкритій зустрічі,
• у спосіб, який дозволяє жителям поставити запитання, висловити зауваження та подати пропозиції з попереднім (за сім календарних днів) оприлюдненням письмового звіту на офіційному вебсайті ради.

Загалом запропоновані зміни до Законів України «Про місцеве самоврядування», «Про статус депутатів місцевих рад» є позитивними. У разі схвалення Верховною Радою України вони дозволять:

• підвищити якість участі територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення,
• попереджувати формальне ставлення депутатів та посадових осіб місцевого самоврядування до ініціатив громад, а також можливі процедурні зловживання.