Видавництво 
 |
Костенко Олександр, керуючий партнер АО Law Alliance |
21.02.2017 Кабінетом Міністрів України було прийнято постанову № 95 «Про забезпечення ефективного використання газорозподільних систем або їх складових» (далі – постанова 95). Цією постановою уряд затвердив низку рішень, що, на його думку, повинні були сприяти підвищенню ефективності використання газорозподільних систем та їх складових частин, а також посилити стан контролю за збереженням державного майна, яке використовується для розподілу природного газу.
Оскільки згадані в постанові 95 газорозподільні системи та їх складові частини – це ніщо інше, як газопроводи, що живлять газом наші домівки, а також забезпечують газом промисловість держави, то тема ефективності їх використання не є пустою та виправдано заслуговує підвищеної уваги з боку суспільства. З огляду на це спробуємо здійснити аналіз змісту запроваджених урядом механізмів підвищення ефективності використання газопроводів, а також аналіз практичних наслідків їх застосування.
Головним механізмом підвищення ефективності використання газопроводів, на думку урядовців, мало стати запровадження в Україні двох нових форм договорів, а саме – типового договору оренди газорозподільних систем або їх складових частин, а також примірного договору експлуатації газорозподільних систем або їх складових частин.
Чим же ці договори принципово відрізняються від тих договорів, які діяли до моменту появи вищезгаданої постанови КМУ? Попри досить значний розмір договорів, відповідь дуже проста і аж надто коротка. В обох договорах основною, а точніше єдиною, новелою стали пункти про обов’язкові платежі до державного бюджету. В примірному договорі про експлуатацію передбачили «плату за експлуатацію майна» (пункт 15), а в типовому договорі оренди – «орендну плату» за користування майном (пункт 16). В обох випадках обов’язок внесення таких платежів покладено на операторів ГРМ (читай: облгазів). А оскільки облгази, як прийнято вважати, належать багатіям та олігархам, то й платежі, які для них встановлюють, на перший погляд, мають всі ознаки робінгудівських грабежів, що мають викликати відчуття справедливості у суспільстві. Однак це лише на перший погляд. Більш детальний аналіз засвідчує, що все точнісінько навпаки. Платниками згаданих платежів де-факто будуть споживачі природного газу, а облгази виконуватимуть роль посередників між ними та бюджетом. Такий собі різновид непрямого податку на кшталт податку на додану вартість, який фактично сплачуємо ми з вами, придбаваючи товари чи послуги.
Річ у тім, що облгази є субʼєктами природних монополій, які здійснюють розподіл природного газу. Згідно ж із вимогами Закону України «Про природні монополії», Закону України «Про ринок природного газу», Закону України «Про ціни та ціноутворення» тарифи на послуги природних монополістів підлягають обов’язковому державному регулюванню, а до складу таких тарифів обов’язково включаються всі економічно обґрунтовані витрати монополістів. Тобто встановлюючи для облгазів – природних монополістів додатковий збір із красивою назвою «за експлуатацію» чи то «за оренду» державних газопроводів, держава фактично включає його до складу тарифу на розподіл природного газу. А тариф на розподіл сплачуємо всі ми, побутові та непобутові споживачі природного газу. Очевидно, що ні про яку справедливість не йдеться, на поверхні лежить чіткий намір збільшити суму платежів до бюджету за рахунок простих споживачів.
Зупинимось на об’єкті справляння цих платежів. Що ж то за експлуатація/оренда газопроводів, яка, на думку уряду, потребувала термінового запровадження плати. У преамбулі постанови 95 зазначено, що її прийнято на виконання частини 1 статті 37 Закону України «Про ринок природного газу», в якій дослівно сказано таке: «Газорозподільні системи, власником яких є держава, не можуть знаходитися в користуванні оператора газорозподільної системи на праві господарського відання, крім випадків належності такого оператора до суб’єктів господарювання державного сектору економіки».
Зверніть увагу, що у законі мова йде про «газорозподільні системи, власником яких є держава». А от у постанові 95 уряд до газорозподільних систем вже від себе додав ще й їх складові частини. І водночас у постанові КМУ кудись зникає формулювання «власником яких є держава». Якщо для пересічного читача різниця не принципова, то для фахівців, висловлюючись по-одеські, це дві великі різниці. Судіть самі. Газорозподільна системи – це технологічний комплекс, який складається із газопроводів, компресорних станцій, розподільних пунктів, станцій катодного та хімічного захисту і маси іншого обладнання та устаткування. Інакше кажучи, газорозподільна система – це цілісний майновий комплекс. А складові частини газорозподільної системи – це її окремі елементи, які не можуть бути використані за своїм основним призначенням (а не як металобрухт, скажімо) у відриві від інших складників.
Виходить, що закон має об’єктом регулювання саме використання цілісних майнових комплексів, власником яких є держава, а постанова КМУ, яка нібито прийнята на його виконання, має значно ширший об’єкт – це вже і державні, і приватні газорозподільні системи, та ще й окремі складові частини державних чи приватних систем. Не можемо погодитися, що це звичайна описка або помилка. Уряд продемонстрував неабияку майстерність довільного тлумачення норми закону у своєму прагненні запровадити новий збір для споживачів газу. Прикро, що урядовцям навіть не спало на думку перевірити у експертів галузі, чи можливо технологічно використовувати окремі складові частини газорозподільних систем у відриві від інших складників. Очевидно ж, що це суперечить здоровому глузду.
Згадані в преамбулі постанови 95 норми Закону України «Про управління об’єктами державної власності» та Господарського кодексу України також не містять приписів, які б дозволяли уряду затверджувати типовий та примірний договір оренди або експлуатації газорозподільних систем недержавної форми власності, та ще й окремо їх складових частин.
Короткий підсумок – уряд, приймаючи постанову 95, вийшов за межі регулювання, які йому були надані згаданими вище законами, перевищив свої повноваження, і це ставить під сумнів правомірність урядового акта. У результаті таких дій з’явився новий вид непрямого податку, який сплачується всіма споживачам газу у складі тарифів облгазів, у разі якщо останні уклали запропоновані урядом нові форми договорів. Про те, що будь-який загальнодержавний збір та податок повинен бути запроваджений лише після дотримання чітко регламентованої процедури і виключно шляхом внесення змін до Податкового кодексу, навіть говорити не будемо.
Якби ж Кабінет міністрів діяв відповідно до закону та врегулював порядок використання саме «газорозподільних систем, власником яких є держава», то це не мало би жодних наслідків для вже наявних споживачів газу. Адже в Україні не існує жодної газорозподільної системи (цілісного майнового комплексу), єдиним власником якої є держава. Принаймні автору про такі не відомо. Нині переважна більшість облгазів – це приватні суб’єкти господарювання, які експлуатують газорозподільні системи, що створювались десятиліттями за участі суб’єктів різних форм власності. А отже, суто формально згадана норма закону не має до них жодного стосунку і має застосовуватись до газорозподільних систем, які держава утворить одноосібно, без залучення інших суб’єктів. Підтверджує цей аргумент і той факт, що за Конституцією України норми законів не мають зворотної дії в часі, а отже, не можуть регулювати чи змінювати ті правовідносини.
І декілька слів власне про «користування» та «користувачів» газопроводів. Наведемо декілька визначень із вікіпедії. Під терміном «користування» розуміється «добування з речей їхніх корисних властивостей (наприклад, збирати врожай, вживати продукти харчування, носити одяг і взуття). Одна з трьох класичних правоможностей власника (нарівні з володінням і розпорядженням)» (https://uk.wikipedia.org/wiki/Користування). Газопровід, газогін, газовід — система трубопроводів і допоміжних споруд для транспортування та розподілу газу. (https://uk.wikipedia.org/wiki/Газопровід#cite_note-1) .
Дозволимо собі логічні запитання: а хто власне вилучає корисні властивості газопроводу? Для кого транспортується, доставляється газ із труби? Невже для облгазів? На нашу думку, відповідь очевидна – для споживачів газу, саме вони добувають корисні властивості газопроводу. Якщо до трубопроводу не приєднано хоча б одного споживача, то і потреби в такому газогоні немає, жоден облгаз не буде по ньому прокачувати газ і здійснювати витрати на його утримання. А якщо користувачами газопроводів є споживачі газу, то хто ж тоді облгази? Відповідь на це запитання можемо дати на прикладі автомобіля. Так, у процесі користування автомобілем (добування пасажирами авто його корисних властивостей) виникає потреба періодичного відвідування автозаправної станції для заливання пального та сервісної станції. Чи користуються СТО або АЗС під час обслуговування чи наливання пального автомобіля? Звісно ж, ні. Їх роль зводиться до технічного обслуговування автомобіля, щоби пасажири могли надалі добувати його корисні властивості. На перший погляд, СТО та АЗС отримують доходи від того, що до них приїздить авто, але ж не за користування авто. Доходи отримуються від продажу сервісної послуги.
Так само і облгаз – це своєрідна сервісна служба, на зразок автомобільної СТО або АЗС. Його завдання забезпечити технічну справність і безперебійне функціонування газогону, щоб споживачі отримали по ньому газ.
А тепер знову повернемось до постанови 95 та екстраполюємо наш приклад щодо ролі СТО в процесі користування автомобілем на облгаз у процесі користування газопроводом. Виходить, що запровадження для облгазу плати за користування газопроводами – це те ж саме, що запровадження для СТО, АЗС або автомийки плати за користування машинами під час обслуговування.
Видається абсурдним, але саме такі новели були запропоновані урядом в постанові 95. Хтось скаже, що це недосконалість юридичної техніки, треба переформулювати, замість оренди, користування чи експлуатації застосувати якісь інші терміни. Дозволимо собі не погодитись, адже питання не у формі, а в змісті запровадженої плати та фактичних її платниках. Запровадження для облгазів плати «за те, що вони трубопроводи експлуатують» рівнозначно запровадженню для АЗС, СТО чи автомийки плати «за те, що до них машини їздять на сервіс». Це щось типу встановлення для підприємців обов’язку, крім усіх податків і зборів до бюджетів всіх рівнів, ще сплатити додатковий збір «на ведення бізнесу».
Очевидно, що у разі впровадження таких платежів вони будуть перекладені на кінцевих споживачів сервісних послуг. І що більше держава запровадить таких податків, зборів та плат, то вищий цінник ми побачимо.
Наостанок проаналізуємо основний аргумент прихильників існування постанови 95: облгази повинні платити за майно, яке їм передала держава. Ключова у цьому аргументі теза про майно, яке передала державою. Є й такі, хто маніпулює тезою і не без пафосу твердить: «Народ будував газопроводи, а олігархи на них гроші заробляють». Саме такі наративи висловлювались, коли лобіювали прийняття постанови 95. Вимушені констатувати грубу помилку в основі цитованої тези, і ось чому. Річ у тім, що нинішні приватні облгази – це законні правонаступники колишніх державних підприємств із газифікації та газопостачання. Саме так вони називались, і саме вони в радянську епоху займались газифікацією, тобто будівництвом та введенням в експлуатацію нових газопроводів. Після будівництва облгазом за кошти підприємства кожного чергового об’єкта газифікації (газогін, ГРП, ШРП тощо) такий об’єкт ставився ним на баланс підприємства як новостворене майно. Так само і ті об’єкти газопостачання, які будувалися коштом садових, будівельних кооперативів, радгоспів, колгоспів, місцевих рад тощо, вводились в експлуатацію саме облгазами, приймались ними на баланс та доєднувались як нові складові частини до наявних газорозподільних систем. Протягом 1994-95 рр. відбулось перетворення облгазів із державних підприємств на акціонерні товариства, і в такому статусі вони функціонують дотепер. Водночас усі згадані газопроводи та споруди як перебували на утриманні та в експлуатації облгазів, так і залишаються, ніколи не вибували з балансів підприємств та не передавались іншим суб’єктам.
З цього робимо такі висновки. По-перше, теза про «держава передала облгазам газопроводи» не є коректною. Точніше, держава намагалась за допомогою різних інструментів, як-от постанова КМУ № 750 від 16.07.96 «Питання ДАХК «Укргаз», постанова КМУ № 747 від 25.05.98 «Про утворення НАК «Нафтогаз України», постанова КМУ № 770 від 20.08.12 «Деякі питання використання державного майна для забезпечення розподілу природного газу» тощо, врегулювати правовий режим щодо майна, яке зберігає статус державного. Погодьтеся, що врегулювати правовий режим майна і передати майно – це різні речі. По-друге, пам’ятаючи, що газорозподільна система – це технологічний комплекс різних складових частин, які не можуть бути відділені без втрати цільового призначення, доходимо висновку, що система є складною річчю в розумінні цивільного законодавства. По-третє, з огляду на те що у створенні цієї речі (газорозподільної системи) брали участь (фінансували) різні суб’єкти (державні підприємства, приватні підприємств, територіальні громади, громадяни, кооперативи тощо), доходимо висновку, що ця річ є об’єктом спільної власності різних суб’єктів. Ну а якщо так, то маємо пам’ятати норму статті 360 Цивільного кодексу України про те, що «співвласник відповідно до своєї частки у праві спільної часткової власності зобов’язаний брати участь у витратах на управління, утримання та збереження спільного майна, у сплаті податків, зборів (обов’язкових платежів), а також нести відповідальність перед третіми особами за зобов’язаннями, пов’язаними із спільним майном». Виходить, що постановою 95 уряд всупереч нормі закону не тільки не визнає обов’язку держави брати участь в утриманні спільного майна, яким є газорозподільні системи, але й вводить новий платіж для інших співвласників цього самого майна.
Подальші спроби імплементації постанови 95 неминуче призведуть до невдоволення споживачів включенням додаткових сум до тарифів на газ, а також до спротиву самих облгазів упровадженням для них додаткових поборів. Логічним продовженням такого невдоволення стануть чисельні та тривалі судові спори, які мало сприятимуть наведенню ладу на ринку природного газу.
А тому маємо оптимістичні сподівання, що нинішній склад уряду визнає описані помилки регулювання відносин на ринку природного газу і внесе зміни до постанови 95 як такої, що не відповідає законам та суперечить здоровому глузду.
Завантажується ...
