Ще раз щодо якості судових рішень — блог Сергія Дахновського

5 квітня 2024 року Касаційний адміністративний суд прийняв постанову у справі № 420/5521/19 за позовом суб’єкта у сфері містобудування до уповноваженого органу про скасування відмови у видачі дозволу на виконання будівельних робіт.

Це рішення у нібито цілком рядовому спорі привернуло прискіпливу увагу з двох причин: вкрай новаторським та визначальним для практики висновком про те, що у разі будівництва в межах історичного ареалу видача органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт має здійснюватися з урахуванням наявності чи відсутності дозволу Міністерства культури та інформаційної політики (МКІП) на такі роботи і особливо тим, яким чином обґрунтовано такий висновок.

Саме те, як суд мотивував своє рішення, вкотре, як на нашу думку, засвідчило існування проблеми належної якості судових рішень, зокрема, що особливо прикро, навіть на рівні касаційної інстанції.

За Висновком № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, чітке обґрунтування та аналіз є базовими вимогами до судового рішення. Належне обґрунтування, у якому, окрім іншого, повинні міститися і посилання на відповідні положення Конституції або відповідні норми національного чи міжнародного права, є імперативом. При цьому, визнаючи повноваження судді тлумачити закон, слід зважати і на обов’язок судді сприяти юридичній визначеності.

Чи відповідає зазначена постанова касаційного суду цим вимогам, кожен правник може самостійно сформувати свою думку, ми ж наведемо виключно своє бачення з цього приводу.

Ключовим в мотивувальній логіці цього судового рішення є пункт 70 постанови, у якій зазначено (дослівно), що «статтею 37 Закону № 687-XIV та пунктом 28 Порядок № 466 не передбачається подання для отримання дозволу на виконання будівельних робіт додатково дозволу МКІП. Такі вимоги до суб’єкта містобудування, що здійснює будівельні роботи в межах історичного ареалу, встановлені пунктом 17 частини 2 статті 5 Закону № 1805-III та частини 1 статті 26 Закону № 3038-VI».

Водночас системний аналіз наведених правових норм, на нашу думку, явно свідчить не на підтвердження вказаного висновку суду.

Так, по-перше, порядок та умови видачі дозволу на виконання будівельних робіт, а також підстави відмови у видачі такого дозволу прямо визначені лише Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI (Закон № 3038-VI) та Порядком виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженим постановою КМУ від 13 квітня 2011 р. № 466 (Порядок № 466), і розширеному тлумаченню не підлягають. Зокрема, дозвіл центрального органу охорони культурної спадщини на виконання робіт на території історичного ареалу відсутній у переліку відомостей або документів, які мають подаватися заявником і є необхідними для прийняття рішення про видачу такого дозволу, а отже, його відсутність сама собою не може слугувати законною підставою для відмови органом державного архітектурно-будівельного контролю у видачі дозволу на виконання будівельних робіт.

Попри це касаційний суд у пункті 71 своєї постанови виснував, що, оцінюючи правомірність відмови органу державного архітектурно-будівельного контролю у видачі дозволу на виконання будівельних робіт, потрібно перевірити наявність у заявника відповідного дозволу МКІП. Однак у цій справі відмова жодним чином не була мотивована неподанням саме такого дозволу. Тобто фактично це означає, що суб’єкт владних повноважень, відмовивши у наданні дозвільного документу з одних підстав та мотивів, надалі, у т.ч. і під час судового оскарження такого рішення, може наводити й будь-які інші підстави та доводи для обґрунтування його правомірності! Такий підхід, як на нашу думку, абсолютно не відповідає визначеним у статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства, метою якого є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень, а не пошук шляхів виправдання дій чи бездіяльності останніх.

По-друге, питання видачі дозволу на виконання будівельних робіт та підстав відмови у видачі такого дозволу дійсно, як зазначив суд, не врегульовуються Законом України «Про архітектурну діяльність» від 20 травня 1999 року № 687-XIV (Закон № 687-XIV). Це якщо не зважати на положення щодо заборони розробникам проєктів надавати дозвіл за такими проєктами. Але при цьому дивним є посилання суду на статтю 37 цього Закону № 687-XIV, адже вона взагалі відсутня у його тексті, бо цей закон містить всього лише тридцять три статті.

Звісно, можна припустити, що має місце просто помилка чи технічна описка, бо, ймовірно, суд мав на увазі статтю 37 Закону № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності», якою якраз і унормовано питання видачі дозволу на виконання будівельних робіт. Проте подібні посилання на статті та норми Закону № 687-XIV, яких не існує, на обґрунтування своєї позиції неодноразово наведено судом, окрім пункту 70, також і в пунктах 34, 35, 37, 38, 82 та 83 постанови.

По-третє, на противагу висновку суду частина 1 статті 26 Закону № 3038-VI не містить жодної вимоги до суб’єкта містобудування, який здійснює будівельні роботи в межах історичного ареалу, щодо подання ним для отримання дозволу на виконання будівельних робіт додатково також і дозволу МКІП. Цією нормою, незмінною з часу набуття чинності цим Законом у 2011 році, лише визначено, що забудова територій здійснюється шляхом розміщення об’єктів будівництва, що аж ніяк не може тлумачитися на інший розсуд.

Ба більше, сам суд, всупереч такому своєму тлумаченню, вказує у пункті 63 постанови, що згідно з частиною 1 статті 26 Закону № 3038-VI  «суб’єкт містобудування під час проектування об’єкта будівництва й отримання документа, який дає право на виконання підготовчих і будівельних робіт, а також при виконанні цих робіт, зобов’язаний додержуватися положень Генерального плану м. Києва», хоча і це також не відповідає дійсному змісту цієї норми.

Не встановлено такої вимоги і пунктом 17 частини 2 статті 5 Закону України від 08.06.2000 № 1805-III  «Про охорону культурної спадщини» (Закон № 1805-III), яким тільки визначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади , що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить надання дозволів на проведення робіт, у т.ч. і в історичних ареалах населених місць.

І нарешті, по-четверте, у пункті 78 постанови касаційний суд виснував, що «попри відсутність дозволу Міністерства культури та інформаційної політики на стадії розгляду органом державного архітектурно-будівельного контролю питання надання дозволу на виконання будівельних робіт може свідчити про невідповідність проєктної документації на будівництво вимогам законодавства та, як наслідок, свідчити про відсутність підстав для видачі такого дозволу».

Вжиття судом при цьому слова «може» означає, що такий висновок є лише його припущенням, і це логічно, адже відсутність дозволу від МКІП (незалежно від причин цього) не може однозначно свідчити про невідповідність проєктної документації на будівництво вимогам законодавства, зокрема і про те, що така документація не погоджена МКІП. Ба більше, для вирішення питання щодо надання дозволу на виконання будівельних робіт визначальним є саме наявність проєктної документації, погодженої МКІП, а не наявність дозволу останнього на виконання робіт в межах історичного ареалу.

І у такому випадку правильним, як на нашу думку, було б визначення касаційною інстанцією у пункті 80 постанови вимоги до апеляційного суду дослідити саме факт погодження МКІП проєкту будівництва в межах історичного ареалу, а не звернення забудовника щодо отримання дозволу на роботи на території об’єкта захисту культурної спадщини.

Це має сенс також і з огляду на те, що апеляційний суд не задовольнив позовні вимоги щодо зобов’язання органу державного архітектурно-будівельного контролю видати дозвіл на виконання будівельних робіт, а лише зобов’язав останнього повторно розглянути заяву забудовника про видачу дозволу в межах своїх дискреційних повноважень з урахуванням обставини перебування об’єкта будівництва в межах історичного ареалу.

Отже, вважаємо, що такий деталізований аналіз касаційного рішення (лише в наведеній частині) свідчить про неоднозначність та суперечливість ланцюжка логіки міркувань, з яких касаційний суд ухвалив рішення, що містить важливі висновки для формування судової практики, але юридична визначеність якого, на наше переконання, є достатньо сумнівною.

А саме юридична визначеність гарантує передбачуваність змісту та застосування юридичних норм, сприяючи таким чином забезпеченню високоякісної роботи судової системи. І ось у цьому контексті залишається лише очікувати, якими за таких обставин будуть результати повторного апеляційного розгляду даної справи.

Блог — матеріал, який відображає винятково точку зору автора. Як незалежне видання, «Юридична практика» може публікувати статті, що мають дискусійний характер або стосуються тих чи інших спірних питань. Точка зору редакції “ЮП” може не збігатися з поглядом автора блогу.