Протиріччя в судовій практиці з приводу безоплатної приватизації земельних ділянок та шляхи їх вирішення

Правозастосовна практика під час процедури безоплатної приватизації засвідчила наявність різних підходів до розпорядження земельними ділянками, зокрема для ведення особистого селянського господарства. Деякі практичні питання, які виникають у процедурі безоплатної приватизації земельних ділянок, перебувають поза межами законодавчого регулювання й вирішуються за рахунок судової практики. Разом із тим аналіз останньої судової практики свідчить про різні підходи до вирішення спірних питань.

Зокрема, наведена проблема стосується питань, пов’язаних із можливістю отримання додаткової площі землі для ведення особистого селянського господарства згідно з положеннями ст. 5 Закону України «Про особисте селянське господарство», отримання декількох земельних ділянок у межах площ безоплатної приватизації та можливості «доприватизувати» земельну ділянку в межах площ, визначених земельним законодавством України.

Законодавча невизначеність окреслених питань призводить до труднощів у тлумаченні норм права, варіативності правозастосування, мінімізує гарантії правового захисту та є передумовою інших негативних явищ у правозастосуванні.

Конституцією України у ст. 8 встановлено, що в Україні визнається й діє принцип верховенства права. Крім того, вказаний принцип є одним із фундаментальних у Європейській Конвенції з прав людини та широко використовується в практиці Європейського суду з прав людини (далі – ЄСПЛ).

Одним із елементів принципу верховенства права є правова визначеність, яка вимагає, щоб юридичні норми були чіткими й точними та спрямованими на забезпечення передбачуваності застосування законодавства.

Якщо конфліктна практика розвивається в межах одного з найвищих судових органів країни, цей суд сам стає джерелом правової невизначеності і тим самим підриває принцип правової визначеності та послаблює довіру громадськості до судової системи (LUPENI GREEK CATHOLIC PARISH AND OTHERS v. ROMANIA, № 76943/11, § 123, ЄСПЛ, від 29 листопада 2016 року). Судові рішення повинні бути розумно передбачуваними (S.W. v. THE UNITED KINGDOM, № 20166/92, § 36, ЄСПЛ, від 22 листопада 1995 року).

Додатковим фактором актуалізації стає наявність варіативного «прецедентного тлумачення закону» органами судової влади, серед яких зокрема:

– Донецький окружний адміністративний суд у постанові від 26.01.2017 року, справа №805/177/17-а (реєстраційний номер рішення 66827851);

– Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в постанові від 20.12.2019 року, справа №805/177/17-а (реєстраційний номер рішення 86504784);

– Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в постанові від 11.12.2019 року, справа №805/181/17-а (реєстраційний номер рішення 86274912);

– Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду в постанові від 20.05.2020 року, справа № 706/1685/16-ц (реєстраційний номер рішення 89648996);

– Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в постанові від 14.02.2020 року, справа №560/3660/18 (реєстраційний номер рішення 87601876).

У зв’язку з наведеним вважаємо, що під час правозастосування та формування обґрунтованої та комплексної правової позиції з визначених вище правовідносин необхідно враховувати норми чинного законодавства України, практику ЄСПЛ, принцип верховенства права.

Так, під час дослідження процедури безоплатної приватизації земельних ділянок, особливо для ведення ОСГ та судової практики з цього питання, нами було виявлено деякі проблеми, які впливають на правозастосування, єдність судової практики та справедливе вирішення земельних спорів в цілому. До таких проблем ми віднесли:

1) наявність повторного використання права на безоплатну приватизацію;

2) наявність випадків «доприватизування» земельних ділянок всупереч вимогам ст. 116 ЗК України;

3) відсутність законодавчого регулювання вказаної проблеми та права розпорядника землею здійснювати перевірку реалізації права на безоплатну приватизацію землі та наявності права відмовляти у дозволі на приватизацію у разі реалізації цього права раніше.

Тому під час вирішення земельних спорів, які виникають під час процедури безоплатної приватизації, доцільно враховувати такі положення.

1. Термін «особисте підсобне господарство» має схожу правову природу з  терміном «особисте селянське господарство», що має бути враховано під час правозастосування.

Пояснення: чинне законодавство України використовує термін «особисте селянське господарство». Однак використання такої термінології пов’язано зі змінами у земельному законодавстві та прийняттям нової редакції Земельного кодексу України (2001 року).

Слід зазначити, що Земельний кодекс України (1990 року) у статті 56 передбачав серед земель сільськогосподарського призначення такий вид використання, як ведення особистого підсобного господарства. Крім того, на підставі вказаної норми було надано право на безоплатну приватизацію землі для ведення особистого підсобного господарства у розмірі не більше 0,6 га.

У свою чергу Земельний кодекс України (2001 року) передбачає серед земель сільськогосподарського призначення такий вид використання, як ведення особистого селянського господарства. Крім того, слід також звернути увагу на спеціальний Закон України «Про особисте селянське господарство», який визначає, що особисте селянське  господарство — це господарська діяльність, яка проводиться без створення юридичної особи фізичною особою індивідуально або особами, які перебувають у сімейних чи родинних відносинах і спільно проживають, з метою задоволення особистих потреб шляхом виробництва, переробки й споживання сільськогосподарської продукції, реалізації її надлишків та надання послуг з використанням майна особистого селянського господарства, у тому числі й у сфері сільського зеленого туризму.

У статті 5 наведеного закону визначено, що громадяни України, які реалізували своє право на безоплатну приватизацію земельної ділянки для ведення особистого підсобного господарства в розмірі менш ніж 2,0 га, мають право на збільшення земельної ділянки в межах норм, установлених статтею 121 Земельного кодексу України для ведення особистого селянського господарства. Тобто законодавець ототожнює ці види використання як взаємозамінні.

Крім того Державний комітет України по земельних ресурсах у своєму листі №14-22-4/2080 від 05.04.200 року зазначає, що, на думку Комітету, поняття «особисте підсобне господарство» (ст. 56 Земельного кодексу України від 18.12.90 року № 561-XII) та «особисте селянське господарство» (ст. 33 Земельного кодексу України від 25.10.2001 року № 2768) за змістом тотожні.

Схожі порівняння та тлумачення у зв’язку зі зміною земельного законодавства зустрічаються й у судовій практиці, зокрема в постанові Верховного Суду щодо питань спадкування права довічного успадкованого володіння та права постійного користування, які за своїм правовим змістом також є тотожними (постанова Великої Палати Верховного Суд від 20.11.2019 року у справі №368/54/17 (14-487цс19), постанова Верховного Суду Касаційного цивільного суду від 11.12.2019 року у справі №188/1124/15-ц).

Тож, враховуючи системний та логічний способи тлумачення, доходимо висновку, що терміни «особисте підсобне господарство» та «особисте селянське господарство» мають схожий правовий характер.

2. Земельне законодавство встановлює чітку процедуру безоплатної приватизації, яка є імперативною.

Пояснення: ЗК України, зокрема його стаття 81, передбачає право громадян України набувати земельні ділянки у власність шляхом безоплатного передання із земель державної й комунальної власності, а також приватизацію земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування.

Положеннями статті 116 ЗК України визначено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передання земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатне передання земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі:

а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян;

б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій;

в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

У статті 121 ЗК України передбачено норми безоплатного передання земельних ділянок громадянам.

У свою чергу необхідно також враховувати положення ч. 4 ст. 116 ЗК України, яка визначає, що передання земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз за кожним видом використання. Іншими словами, громадянин має право безоплатно приватизувати земельну ділянку певного виду використання лише один раз в межах норм безоплатної приватизації. Винятком з цього правила є положення ст. 5 Закону України «Про особисте селянське господарство».

Разом з тим судам під час вирішення цієї категорії справ потрібно враховувати, що земельне законодавство не містить такої підстави для відмови у наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою під час процедури безоплатної приватизації. Тому, розглядаючи такі справи, суди на основі наявних доказів мають перевіряти та встановлювати, чи було попередньо використано громадянином право на безоплатну приватизацію земельної ділянки певного виду використання, визначеного у ст. 121 ЗК України.

3. Земельне законодавство не забороняє отримувати декілька земельних ділянок у межах однієї процедури безоплатної приватизації та в межах норм, визначених у ст. 121 ЗК України.

Пояснення: статтею 8 Конституції України визначено, що Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії.

Положеннями стст. 13, 14 Конституції України гарантується кожному громадянину право власності на землю, яке набувається й реалізується згідно законодавства України. Законом, який визначає право на реалізацію положень Конституції України, є Земельний кодекс України (стст. 81, 116, 118, 121 ЗК України).

Так кожен громадянин України, який зацікавлений в одержані безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної владності, обмежений двома критеріями — це вид використання (ч. 6 ст. 118 ЗК України) та граничний розмір (ст. 121 ЗК України).

При цьому ч. 4 ст. 116 ЗК України передбачає, що передання земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз за кожним видом використання.

З наведеного випливає, що громадянин, який має намір отримати земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства, може отримати її площею не більше 2,0 га та має право звернутися до уповноваженого органу лише один раз.

Конституцією України у ст. 19 закріплено два основні принципи. Перший полягає у тому, що дозволено те, що не заборонено законом. Другий визначає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Тому з урахуванням логічного та системного тлумачення норм права доходимо висновку, що громадянин має право в межах однієї процедури приватизації одночасно отримати дві і більше земельні ділянки, але в межах норм безоплатної приватизації.

Для дотримання усіх вимог земельного законодавства України така процедура безоплатної приватизації має відповідати таким ознакам:

– одночасність, тобто вимога про передання двох чи більше земельних ділянок одного виду використання має бути зазначена в одному клопотанні;

– дотримання граничних норм безоплатної приватизації;

– прийняття уповноваженим органом одного рішення, а не декількох, які мають різницю у часі.

Водночас слід розмежовувати випадки, коли громадянин спочатку звернувся з одним клопотанням про отримання земельної ділянки для ведення ОСГ площею 1,0 га, а потім через деякий час подав ще одне клопотання про надання іншої земельної ділянки для ведення ОСГ площею 1,0 га. У цьому випадку порушуються вимоги ч. 4 ст. 116 ЗК України та не дотримуються вищенаведені ознаки.

Висновки:

Законодавство України не містить чіткої та вичерпної відповіді на окремі запитання, які виникають під час процедури безоплатної приватизації. Разом із тим вирішення окресленої проблематики на практиці можливе шляхом використання системного підходу, який передбачає застосування норм права, практики ЄСПЛ, ідей та концепцій, у тому числі принципу верховенства права, у їх взаємозв’язку з метою справедливого та ефективного вирішення спорів та конфліктів.

З метою уникнення варіативних підходів до тлумачення законодавчого тексту та усунення зловживань правами така категорія справ обов’язково повинна бути передана на розгляд Великої Палати Верховного Суду для надання остаточних відповідей на такі запитання:

1. Якщо особа шляхом приватизації набула земельну ділянку для ведення особистого підсобного господарства розміром не більш ніж 0,6 га, земельну ділянку якого розміру вона має право отримати шляхом приватизації для ведення особистого селянського господарства: не більш ніж 1,4 га чи 2,0 га?

З огляду на те що терміни «особисте підсобне господарство» та «особисте селянське господарство» є схожими, громадяни, які безоплатно отримали у власність земельні ділянки для ведення особистого підсобного господарства площею 0,6 га на підставі ЗК України (1990 року) мають право додатково «доприватизувати» земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства в межах норм визначених ст. 121 ЗК України (2001 року). Вказане право закріплено у ст. 5 Закону України «Про особисте селянське господарство». Враховуючи схожість наведених термінів, а значить й виду використання та беручи до уваги граничні розміри безоплатної приватизації 2,0 га — громадяни мають право додатково безоплатно отримати земельну ділянку площею 1,4 га. Тобто сума площ двох земельних ділянок не може перевищувати 2,0 га.

2. Чи допускається надання декількох земельних ділянок шляхом приватизації для ведення особистого селянського господарства, але розміром не більш ніж 2,0 га через одне рішення відповідного органу?

З огляду на принципи, визначені у Конституції України, стосовно того, що «дозволено все, що не заборонено законом», та щодо «обов’язкової діяльності органів державної влади й місцевого самоврядування виключно в межах Конституції України та законодавства України», земельне законодавство не містить такої заборони чи обмеження. Тому громадяни мають право в межах однієї процедури приватизації одночасно отримати дві земельні ділянки в межах норм безоплатної приватизації.

Для дотримання усіх вимог земельного законодавства України така процедура безоплатної приватизації має відповідати таким ознакам:

– одночасність, тобто вимога про передання двох земельних ділянок одного виду використання має бути зазначена в одному клопотанні;

– дотримання граничних норм безоплатної приватизації;

– прийняття уповноваженим органом одного рішення, а не декількох, які мають різницю у часі.

У свою чергу слід розмежовувати випадки, коли громадянин спочатку звернувся з одним клопотанням про отримання земельної ділянки для ведення ОСГ площею 1,0 га, а потім через деякий час подав ще одне клопотання, про надання іншої земельної ділянки для ведення ОСГ площею 1,0 га. У цьому випадку порушуються вимоги ч. 4 ст. 116 ЗК України та не дотримуються наведені ознаки.

3. У разі отримання земельної ділянки шляхом приватизації для ведення особистого селянського господарства розміром, наприклад, 0,8 га чи можна “доприватизувати” одну чи кілька ділянок для ведення особистого селянського господарства загальною площею 1,2 га?

Статтею 8 Конституції України визначено, що Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії.

Положеннями ст. 13, 14 Конституції України гарантується кожному громадянину право власності на землю, яке набувається й реалізується згідно законодавства України. Законом, який визначає право на реалізацію положень Конституції України, є Земельний кодекс України (стст. 81, 116, 118, 121 ЗК України).

Так, кожен громадянин України, який зацікавлений в одержані безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної владності, обмежений двома критеріями — це вид використання (ч. 6 ст. 118 ЗК України) та граничний розмір (ст. 121 ЗК України).

При цьому ч. 4 ст. 116 ЗК України передбачає, що передання земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, проводиться один раз за кожним видом використання. Іншими словами, громадянин може використати своє право на безоплатну приватизацію земельної ділянки певного виду використання лише один раз у межах норм безоплатної приватизації. Після реалізації такого права можливість повторного отримання земельної ділянки однакового виду використання, хоч і в межах безоплатної приватизації, втрачається.

Водночас судам під час вирішення цієї категорії справ потрібно враховувати, що земельне законодавство не містить такої підстави для відмови у наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою під час процедури безоплатної приватизації. Тому, розглядаючи такі справи, суди мають перевіряти, чи було попередньо використано громадянином право на безоплатну приватизацію земельної ділянки певного виду використання, визначеного у ст. 121 ЗК України.

Позицію підготували:

адвокат, керуючий партнер АО Sensum Дмитро Навроцький

адвокат Ян Білоголовий

адвокат, партнер-засновник АО Sensum Віталій Жадобін