Заявление Совета судей Украины о концептуальных подходах Совета судей к дальнейшему осуществлению судебно-правовой реформы на Украине

ЗАЯВА
Ради суддів України

Про концептуальні підходи Ради суддів України до подальшого здійснення судово-правової реформи в Україні

26 травня 2006 р.

м. Київ

Заслухавши й обговоривши інформацію заступника голови Ради суддів України Волкова О.Ф. щодо ситуації, яка склалася у зв’язку із затвердженням Указом Президента України від 20 березня 2006 р. № 242/2006 Плану заходів на 2006 рік щодо вдосконалення судового устрою та забезпечення справедливого судочинства в Україні відповідно до європейських стандартів, схваленням Указом від 10 травня 2006 р. № 361/2006 Концепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів, а також підготовкою Міністерством юстиції України проекту Закону “Про внесення змін до Закону України “Про судоустрій України” щодо вдосконалення законодавства про судоустрій”, Рада суддів України вважає за необхідне заявити таке.

1. Рада суддів України підтримує ідею розроблення і затвердження Концепції подальшого здійснення судово-правової реформи в Україні (далі — Концепція), оскільки відповідна Концепція, затверджена Постановою Верховної Ради України від 28 квітня 1992 р. № 2296-ХІІ, втратила значення програмного документа, а заходи найвищого законодавчого органу в напрямі розбудови судової влади та судочинства відзначаються непослідовністю й суперечливістю.

Нова Концепція має бути розроблена за участю професійних суддів і затверджена Верховною Радою України як єдиним державним органом, який відповідно до пунктів 5, 6 ч. 1 ст. 85 Конституції України визначає правову політику держави, приймає закони та визначає режим фінансування їх реалізації.

2. У Концепції необхідно передбачити першочергові та перспективні заходи, спрямовані на забезпечення ефективної діяльності судової влади як незалежної і самостійної складової державної влади.

До першочергових належать заходи, які можна здійснити без внесення змін до Конституції України. Насамперед це заходи, спрямовані на подолання кризових явищ у судочинстві, зокрема:

1) реформування процесуального законодавства з метою істотного зменшення навантаження на суди;

2) удосконалення законодавства, яке регулює добір і навчання суддівських кадрів, призначення й обрання суддів, призначення їх на адміністративні посади, заохочення та притягнення до відповідальності;

3) істотне поліпшення матеріально-технічного забезпечення діяльності судів, надання їм належних приміщень, необхідних нормативних матеріалів;

4) удосконалення і законодавче закріплення системи оплати праці суддів та працівників апаратів судів.

До перспективних мають бути віднесені ті заходи, здійснення яких пов’язане із внесенням змін до Конституції України, зокрема, спрямованих на усунення нечіткості й суперечливості окремих її положень щодо побудови і функціонування судової системи.

3. Існуюча система судів загальної юрисдикції потребує вдосконалення з метою реалізації основних засад судочинства, визначених Конституцією України, а також виконання вимог ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо забезпечення права на судовий захист.

Реформування судової системи доцільно провести в два етапи. На першому необхідно вжити заходів, спрямованих на поліпшення вже існуючої системи: завершити створення окружних та апеляційних адміністративних судів; створити Апеляційний суд України; скоротити в розумних межах кількість військових судів і суддів; удосконалити законодавство, яке регулює внутрішню (непроцесуальну) діяльність судів.

Другий етап слід розпочати із внесення змін до Конституції України. На розвиток чинних положень ч. 2 ст. 6 Основного Закону треба визначити систему органів судової влади: суди, органи суддівського самоврядування, Державна судова адміністрація України, Вища рада юстиції, кваліфікаційні комісії суддів, Академія (Вища національна школа) суддів України.

Після внесення відповідних змін до ст. 125 Конституції України має бути створена в законодавчому порядку триланкова судова система, яка за принципами побудови відповідатиме всім стандартам і традиціям абсолютної більшості європейських країн (суди першої інстанції, апеляційні суди, Верховний Суд України як касаційний суд).

Зі статей 124, 127, 129 Конституції України необхідно виключити положення про участь у судочинстві присяжних, оскільки ця процедура є малоефективною і до того ж пов’язана зі значними витратами. Водночас доцільно зберегти інститут народних засідателів, що відповідатиме не тільки вітчизняним традиціям, а й практиці більшості європейських держав, які допускають участь представників народу у здійсненні правосуддя на тих же засадах.

4. Рада суддів України вважає неможливим реформувати судову систему без внесення змін до Конституції України.

Ідея щодо суцільної спеціалізації цієї системи і перетворення її на чотириланкову не узгоджується з положеннями ст. 125 Основного Закону. Доказів на користь того, що така система функціонуватиме більш ефективно, ніж існуюча, немає. Навпаки, у разі її запровадження буде обмежено доступ громадян до правосуддя.

Пропозиція про створення Вищого цивільного і Вищого кримінального судів України, які здійснюватимуть касаційні повноваження замість Верховного Суду України, є деструктивною. Її реалізація поряд з іншими негативними наслідками призведе до того, що найвищий судовий орган у системі судів загальної юрисдикції не зможе забезпечити однакове застосування ними законів.

Не підтримує Рада суддів України і ідею створення щонайменше 27 окружних кримінальних судів з одночасним позбавленням апеляційних судів повноважень із розгляду справ по першій інстанції та ліквідацією Апеляційного суду України. Втілення цієї ідеї в життя спричинить погіршення якості розгляду найбільш складних справ та значні фінансові витрати.

За судами обласного рівня треба залишити право на розгляд по першій інстанції окремих категорій кримінальних справ. При цьому буде збережено кадровий потенціал, набутий позитивний досвід, не кажучи вже про істотну економію фінансових ресурсів. На думку більшості членів Ради суддів України, до підсудності цих судів необхідно віднести й окремі, найбільш складні категорії цивільних справ, які місцеві суди з організаційних чи кадрових причин не можуть розглянути на належному рівні.

5. Рада суддів України визнала передчасною ліквідацію військових судів. Вирішення цього питання можливе лише після глибокого вивчення й обговорення, з урахуванням не тільки рівня навантаження на зазначені суди, а й можливої потреби у здійсненні правосуддя в екстремальних умовах (наприклад, в умовах надзвичайного стану, війни і т. ін.).

Пропозиція про ліквідацію системи господарських судів шляхом об’єднання їх із судами, які розглядають цивільні справи, також не знайшла підтримки у членів вищого органу суддівського самоврядування.

6. У Концепції слід передбачити істотне посилення ролі Верховного Суду України. Лише за цієї умови правосуддя в країні здійснюватиметься на високому рівні і права та свободи людини, а також інтереси держави будуть надійно захищені.

Зокрема, судові повноваження мають здійснювати не тільки судові палати, а й Пленум Верховного Суду України (в окремих чітко визначених процесуальним законодавством випадках). У Пленуму має бути право надавати судовим рішенням у конкретних справах прецедентне значення. тлумачити правові норми і визначати неврегульовані законом процедури розгляду справ судами. При цьому його роз’яснення повинні мати обов’язковий характер.

Необхідно надати можливість ініціювати перегляд судових справ не тільки учасникам процесу, а й суддям Верховного Суду України (наприклад, у разі виявлення фактів постановлення судами явно незаконних судових рішень).

Шляхом внесення змін до Конституції України Верховному Суду України треба повернути право законодавчої ініціативи.

Верховний Суд України повинен виконувати і контрольну функцію,— не втручаючись у розгляд судових справ, проводити перевірки скарг, а також діяльності судів та суддів з питань дотримання законів при здійсненні правосуддя. Для цього в його складі має бути створена й діяти відповідна інспекція.

Державну судову адміністрацію необхідно вивести із системи виконавчої влади і підпорядкувати Верховному Суду України.

7. Рада суддів України висловилася проти збереження наявних у Міністерства юстиції України повноважень щодо формування та функціонування судової системи і надання йому додаткових, а також проти звуження або позбавлення відповідних повноважень Верховного Суду України і вищих судів. Пропозиції про розширення таких повноважень Міністерства юстиції є порушенням принципу поділу влади, намаганням відродити практику керування судами з боку виконавчих органів, тобто кроком назад на шляху до європейських і світових стандартів функціонування судової влади.

Не сприймають члени вищого органу суддівського самоврядування і ідеї про звільнення голів судів від обов’язку вирішувати ряд питань, пов’язаних з організацією діяльності суду, про ліквідацію президій судів, посад заступників голів у місцевих і апеляційних судах.

8. Належно організовані добір і навчання суддівських кадрів, призначення й обрання суддів на посади, їх заохочення і притягнення до відповідальності є важливими засобами подолання кризових явищ у судочинстві. У зв’язку з цим у Концепції мають бути передбачені конкретні фінансово й організаційно обгрунтовані заходи щодо вдосконалення відповідного законодавства та існуючої практики. Треба істотно підвищити статус Академії суддів України і підпорядкувати її Верховному Суду України.

Пропозиція щодо проходження кандидатом у судді обов’язкової дворічної підготовки в Академії суддів України є неприйнятною.

Не заслуговують на підтримку також пропозиції про те, що рекомендувати до призначення (обрання) суддів усіх рівнів повинна виключно Вища кваліфікаційна комісія суддів України і що єдиним органом, який здійснюватиме дисциплінарне провадження щодо них, має бути Дисциплінарна комісія суддів України. Адже немає впевненості у тому, що в разі реалізації цих пропозицій, яка потребує значних фінансових витрат, кадрове забезпечення судової діяльності поліпшиться.

Рада суддів України вважає найбільш оптимальною розбудову органів, які вирішують зазначені питання, за такими принципами. У кожній області, містах Києві та Севастополі створюються і діють кваліфікаційно-дисциплінарні комісії, а на загальнодержавному рівні — Вища кваліфікаційно-дисциплінарна комісія суддів України. До складу цих комісій входять судді загальних і спеціалізованих судів (більше 50 відсотків) та представники інших органів влади (менше 50 відсотків). Кожну комісію очолює суддя, котрого звільняють від виконання професійних обов’язків зі збереженням заробітної плати та інших виплат, які він одержував. За головою комісії зберігається також право після закінчення строку, на який його обрано, повернутися на посаду судді. Комісії діють у відповідності з процедурами, затвердженими Радою суддів України. Для забезпечення їх діяльності у кожній із них створюються і діють інспекції. Рішення комісії може бути оскаржене, у тому числі до Вищої ради юстиції та до суду. Вища рада юстиції формується на засадах, чинних у більшості європейських країн, — судді становлять більше половини її складу.

9. На думку Ради суддів України, державну виконавчу службу доцільно підпорядкувати Державній судовій адміністрації України.

10. Чільне місце в Концепції має бути відведено заходам щодо подолання кризових явищ у судочинстві. Зокрема, зважаючи на те, що такі явища значною мірою зумовлені неадекватно високим навантаженням на суди (передусім на місцеві і на Верховний Суд України), необхідно чітко визначити шляхи його зменшення. Цієї мети можна досягти насамперед за допомогою внесення змін до процесуального законодавства (запровадження скорочених судових процедур, конференцзв’язку; передачі окремих категорій справ на розгляд іншим органам; обмеження доступу до касаційної інстанції шляхом підвищення вимог до касаційних скарг і звуження кола осіб, які вправі їх подати, а також встановлення штрафів за подання завідомо безпідставних скарг тощо); використання альтернативних (позасудових) способів урегулювання спорів, у тому числі самими сторонами — як самостійно, так і за участю посередників (медіація); розвитку третейських судів та розширення їх компетенції.

У кримінальному судочинстві необхідно запровадити досвід демократичних країн зі здійснення відновного (реституційного) правосуддя. Істотно розширити можливості суду щодо закриття справ із нереабілітуючих підстав (у зв’язку з примиренням, дійовим каяттям, відшкодуванням збитків тощо).

11. Варто посилити відповідальність учасників процесу за несумлінне використання процесуальних прав та невиконання процесуальних обов’язків, за неявку до суду і неповагу до нього, за невиконання судових рішень, а також установити її за умисне зволікання розгляду справи, ігнорування вимог суду. Необхідно удосконалити процедури притягнення до відповідальності учасників процесу.

12. Рада суддів України вважає за необхідне оприлюднити зміст цієї заяви в засобах масової інформації з метою широкого обговорення концептуальних підходів до подальшого здійснення судової реформи в Україні.

Рада суддів України