Перезавантаження державної служби: чи виправдовує мета використані засоби?

Сучасна демократична держава не може існувати без ефективного функціонування органів виконавчої влади, адже від безперервної та злагодженої роботи людей, які працюють задля забезпечення виконання державою її функцій, залежить не лише якість підготовки та реалізації управлінських рішень чи надання адміністративних послуг, а й ставлення до самої України її громадян, іноземних інвесторів, міжнародних організацій. Без створення ефективної системи організації та забезпечення діяльності державної служби неможливо досягти підвищення рівня суспільної довіри до держави, забезпечити демократичний розвиток нашої країни на шляху до європейської інтеграції.

Так, нормативно-правовим актом, що визначає принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної професійної політично неупередженої ефективної орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях, є Закон України «Про державну службу».

Простіше кажучи, вказаний закон регулює відносини, що виникають у зв’язку зі вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає правовий статус державного службовця.

Положення Закону України «Про державну службу» визначають, що посади державної служби в державних органах поділяються на категорії та підкатегорії залежно від порядку призначення, характеру та обсягу повноважень, змісту роботи та її впливу на прийняття кінцевого рішення, ступеня посадової відповідальності, необхідного рівня кваліфікації та професійних компетентностей державних службовців.

Відповідно, вказаним законом встановлюються категорії А, Б та В посад державної служби.

До категорії А (вищий корпус державної служби) належать посади, зокрема (але не виключно), керівників центральних органів виконавчої влади, які не є членами Кабінету Міністрів України, та їх заступників.

У вказаній статті хотілось би зупинитися саме на підставах припинення державної служби та звільнення державних службовців із обійманих ними посад.

Так, 19.09.2019 Верховною Радою України було прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади», що набрав чинності 25.09.2019, яким було внесено численні зміни до низки законодавчих актів, зокрема й Закону України «Про державну службу».

Основною ціллю вказаного закону було також спрощення порядку прийняття на роботу і звільнення чиновників та запровадження можливості контрактної державної служби на всіх посадах в усіх органах влади. Завдання – підвищити ступінь відповідальності держслужбовців за результатами їх праці. Кінцева мета, як наголошують автори документа, – «швидке та ефективне перезавантаження влади в Україні», оскільки попередня спроба навести лад у цій сфері (ухвалення в грудні 2015 року Закону «Про державну службу»), на їхню думку, не мала очікуваного результату.

Окрім іншого, вказаним законом внесено зміни до ст. 83 Закону України «Про державну службу», яка визначає перелік підстав для припинення державної служби.

Так, п. 4 ч. 1 ст. 83 Закону України «Про державну службу» в частині підстави для припинення державної служби «за ініціативою суб`єкта призначення» доповнено фразою: “статті 87, 87¹цього Закону», замість  наявної: «стаття 87 цього Закону».

Тобто Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» було доповнено Закон України «Про державну службу» ст. 87¹ з назвою «Додаткові підстави припинення державної служби окремих державних службовців за ініціативою суб’єкта призначення»та розширено перелік підстав припинення державної служби окремих державних службовців за ініціативою суб`єкта призначення.

Відповідно до ч. 1 ст. 87¹ Закону України «Про державну службу» суб’єкт призначення може прийняти рішення про звільнення державного службовця з посади державної служби категорії А з власної ініціативи, за поданням прем’єр-міністра України або відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу) протягом чотирьох місяців із дня призначення прем’єр-міністра України або відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу) з одночасним зарахуванням такого державного службовця за штат відповідного державного органу.

Із системного аналізу ст. 87¹ Закону України «Про державну службу» щодо додаткових підстав припинення державної служби окремих державних службовців за ініціативою суб`єкта призначення випливає, що ця стаття застосовується, по-перше, лише до державних службовців категорії А, тобто вищого корпусу державної служби.

По-друге, системний аналіз ч. 1 ст. 87¹ Закону України «Про державну службі» дає підстави для висновку, що державний службовець категорії А може бути звільнений не у зв`язку з вчиненням якихось конкретних дій, що суперечать принципам державної служби, а лише на підставі подання прем`єр-міністра України або відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади протягом чотирьох місяців із дня призначення прем`єр-міністра України або відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу).

Тобто з аналізу цієї норми випливає, що підстава звільнення державного службовця категорії А пов`язується із самим лише фактом призначення нового уряду в Україні.

Вказане вище свідчить про те, що відповідне формулювання ст. 87¹ Закону України «Про державну службу» щодо додаткових підстав припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є, перш за все, дискримінаційним, оскільки законодавцем визначено лише вузьке коло осіб – державні службовці категорії А, до яких може бути застосовано відповідну статтю.

Водночас ст. 24 Конституції України визначається, що громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

Визначення окремої категорії осіб, до яких може бути застосовано положення ст. 87¹ Закону України «Про державну службу» як підстави для звільнення, є грубим порушенням базового принципу державної служби, який має полягати в забезпеченні рівного доступу до державної служби – забороні всіх форм і проявів дискримінації, відсутності необґрунтованих обмежень або надання необґрунтованих переваг певним категоріям громадян під час вступу на державну службу та її проходження.

Варто вказати, що встановлення різниці в правовому регулюванні повинно ґрунтуватися на принципі пропорційності, який, в свою чергу, забезпечує реалізацію принципу верховенства права. Інакше кажучи, з точки зору принципу пропорційності відповідний закон повинен переслідувати легітимну мету та бути необхідним у демократичному суспільстві. Також застосоване обмеження має бути співмірним із метою, яку прагне досягнути законодавець, запроваджуючи його.

У цьому випадку положення ст. 87¹ Закону України «Про державну службу» за жодним із критеріїв не відповідають принципу пропорційності.

Ба більше, процедура звільнення державного службовця категорії А за ініціативою суб’єкта призначення на підставі ст. 87¹ Закону України «Про державну службу» має виключно політичний характер, який не може бути застосовано до державних службовців, фактичним приводом для застосування цієї норми є лише призначення нового прем’єр-міністра України або нового відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу).

Таке правозастосування призведе до необґрунтованих звільнень і грубих порушень прав державних службовців та принципів стабільності, послідовності, політичної неупередженості державної служби.

Так, державна служба має здійснюватися з дотриманням, зокрема, але не виключно, принципів політичної неупередженості та стабільності, що передбачено безпосередньо приписами Закону України «Про державну службу».

Принцип політичної неупередженості полягає в недопущенні впливу політичних поглядів на дії та рішення державного службовця, а також утриманні від демонстрації свого ставлення до політичних партій, демонстрації власних політичних поглядів під час виконання посадових обов`язків, а принцип стабільності – в тому, що призначення державних службовців відбувається безстроково, крім випадків, визначених законом, гарантується незалежність персонального складу державної служби від змін політичного керівництва держави та державних органів.

Варто також звернути увагу на положення ч. 2 ст. 83 Закону України «Про державну службу» в редакції до внесення змін Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади», в якій чітко вказано, що зміна керівників або складу державних органів, керівників державної служби в державних органах та безпосередніх керівників не може бути підставою для припинення державним службовцем державної служби на обійманій посаді з ініціативи новопризначених керівників.

Тобто до внесення відповідних змін законодавство містило гарантію щодо так званої політичної незалежності державної служби.

Водночас зі змінами, внесеними згідно з Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади», ч. 2 ст. 83 Закону України «Про державну службу» було доповнено фразою «крім випадків, передбачених ст. 87¹ цього Закону”, що свідчить про пряме порушення базової гарантії стабільності та політичної неупередженості державної служби і звуження обсягу наявних прав та свобод.

Встановлення відповідних додаткових обмежень для реалізації прав і свобод державного службовця прямо вказує на невідповідність ч. 3 ст. 22 Конституції України, згідно з якою під час прийняття нових законів не допускається звуження змісту та обсягу наявних прав і свобод, і ст. 64 Конституції України, згідно з якою конституційні права і свободи людини і громадянина не може бути обмежено, крім випадків, передбачених Конституцію України.

З урахуванням норм міжнародного права та положень національного законодавства є підстави вважати, що приписи ст. 87¹ Закону України «Про державну службу» створюють передумови для порушення рівності можливостей реалізації права доступу до державної служби, яку має забезпечити держава відповідно до ч. 2 ст. 38 Конституції України, адже в його положеннях простежується дискримінаційний підхід щодо підстав та порядку звільнення державного службовця категорії А тільки через те, що було призначено нового прем`єр-міністра України, відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу).

Положення ст. 87¹ Закону України «Про державну службу» є непропорційними, тобто без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовано це рішення, та становить непропорційне втручання у право державного службовця категорії А, до якого може бути застосовано відповідне положення, на приватне життя, що є порушенням ст. 8 Конвенції.

Детальний аналіз підстави припинення державної служби державних службовців категорії А за ініціативою суб’єкта призначення, встановленої ст. 87¹ Закону України «Про державну службу», дає змогу дійти висновку, що відповідна норма суперечить  верховенству права, оскільки порушує права людини, поважати які Україна взяла на себе, ратифікувавши Конвенцію, принципам рівності та пропорційності, а тому  його застосування становить порушення положень Конвенції.

Аналогічну правову позицію викладено в постанові Шостого апеляційного адміністративного суду № 640/20564/19 від 30.09.2020.

Зокрема, слід звернути увагу, що, розглядаючи публічно-правовий спір щодо правомірності звільнення державного службовця категорії А з посади державної служби на підставі ст. 87¹ Закону України «Про державну службу», Шостий апеляційний адміністративний суд дійшов висновку, що зміст ст. 87¹ Закону України «Про державну службу» вказує на її невідповідність ст. 22, ст. 38, ст. 64 Конституції України, у зв’язку з чим наявні підстави для звернення до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності ст. 87¹ Закону України «Про державну службу».

Таким чином, як видно з викладеного, мета законодавця щодо швидкого перезавантаження та реформування державної служби шляхом формального звільнення державних службовців вищого корпусу державної служби виключно у зв’язку зі зміною в Україні уряду, зокрема призначенням нового прем’єр-міністра України або відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу),  не виправдовує та жодним чином не може виправдати у правовій державі запроваджені заходи, оскільки вони призводять виключно до грубого порушення конституційних прав держаних службовців та, як наслідок, збільшення позовів, поданих останніми до адміністративних судів із метою відновлення порушених прав та інтересів.

Відповідно до ст. 8 Конституції України Основний Закон України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Верховенство конституційних норм поширюється на всі сфери державної діяльності, в тому числі і на законотворчий процес, тому, приймаючи закони, законодавець не має права допускати невідповідності щодо будь-яких положень, прямо закріплених у Конституції України.

Підсумовуючи наведене, бачимо, що зміст ст. 87¹ Закону України «Про державну службу» вказує на її невідповідність стст. 22, 38, 64 Конституції України, у зв’язку з чим із метою недопущення в майбутньому грубого порушення конституційних прав державних службовців наразі існує нагальна необхідність у вирішенні питання щодо конституційності вказаної норми, проте остаточне слово все ж таки за Конституційним Судом України.

Автор: Тетяна Борисова, адвокат АО «Баррістерс»