Порушення прав ліцензіата під час анулювання ліцензій на виробництво алкогольних напоїв

Марина Грищенко, адвокат Dynasty Law & Investment

У реаліях сьогодення України ведення підприємницької діяльності без належної реалізації принципів верховенства права та належного урядування може призвести до значних втрат як для держави, так і для суспільства в цілому. Одним з наріжних каменів у взаємовідносинах між Державною податковою службою України та суб’єктами господарювання на сьогодні стало питання масового анулювання ліцензій виробникам та дистриб’юторам алкогольних напоїв. І хоча це питання не є таким значущим у зв’язку з незначною чисельністю зазначених суб’єктів відносно всієї кількості підприємців на території України, але воно відкриває прогалину в національному законодавстві, що може призвести до масштабних збитків у вигляді ненадходжень до державного бюджету та втрати робочих місць.

Як доречно зазначив Платон, там, де закон підпорядковано якійсь іншій владі, а він сам не має власної, падіння держави не за горами. Принцип верховенства права є одним з найфундаментальніших, без реалізації якого не може існувати жодне демократичне суспільство. Конституційний Суд України у рішенні від 27 лютого 2018 року № 1-р/2018 сформував правову позицію щодо верховенства права та визначено основні елементи, якими є справедливість, рівність, правова визначеність. Остання вимагає від законодавця чіткості, зрозумілості, однозначності правових норм, їх передбачуваності (прогнозованості) для забезпечення стабільного правового становища людини. Юридичною визначеністю обумовлюється втілення легітимних очікувань, тобто досягнення бажаного результату шляхом вчинення правомірних дій з огляду на заздалегідь передбачені ймовірні наслідки (рішення Конституційного Суду України 5 червня 2019 року № 3-р(I)/2019). Не менше значення для суспільства має й принцип належного урядування, який набув відображення у практиці Європейського суду з прав людини та передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. На державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (“Lelas v. Croatia”), заява № 55555/08, пункт 74, «Тошкуца та інші проти Румунії» (“Toscuta and Others v. Romania”), заява № 36900/03, пункт 37). Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов`язків (справа «Рисовський проти України», заява № 29979/04).

Відповідно до положень підп.19¹.1.13 та підп.19¹.1.14 п.19¹.1 ст. 19¹ ПК України, контролювальні органи, визначені підп. 41.1.1 п. 41.1 ст. 41 цього Кодексу, зокрема, здійснюють ліцензування діяльності суб’єктів господарювання з виробництва спирту, алкогольних напоїв, тютюнових виробів і рідин, що використовуються в електронних сигаретах, оптової торгівлі спиртом, оптової та роздрібної торгівлі алкогольними напоями, тютюновими виробами і рідинами, що використовуються в електронних сигаретах, та контроль за таким виробництвом, а також здійснюють контроль у сфері виробництва, обігу та реалізації підакцизних товарів, контроль за їх цільовим використанням, забезпечують міжгалузеву координацію у цій сфері.

Водночас положеннями підп. 21.1.1, підп.21.1.2 та 21.1.4 п. 21.1 ст. 21 ПК України закріплено, що посадові особи контролювального органу зобов’язані, зокрема, дотримуватися Конституції України та діяти виключно у відповідності з цим Кодексом та іншими законами України, іншими нормативними актами, забезпечувати сумлінне виконання покладених на контролювальні органи функцій, а також не допускати порушень прав та охоронюваних законом інтересів громадян, підприємств, установ, організацій.

З системного аналізу вказаних норм права випливає, що контролювальний орган, реалізуючи свої владні функції, повинен діяти у чіткій послідовності та у порядку, передбаченому нормами чинного законодавства, що унеможливлює свавілля з боку останнього, а також забезпечує зазначені вище принципи.

Питання анулювання ліцензії унормовані Законом України «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, спиртових дистилятів, алкогольних напоїв, тютюнових виробів, рідин, що використовуються в електронних сигаретах, та пального» (далі – Закон № 481). Так, ліцензія анулюється шляхом прийняття органом, який видав ліцензію, відповідного рішення про анулювання у формі розпорядження про таке анулювання на підставі, зокрема, акта про встановлення факту порушення строків звернення до органу ліцензування щодо зміни відомостей, зазначених у виданій суб’єкту господарювання (у тому числі іноземному суб’єкту господарювання, який діє через своє зареєстроване постійне представництво) ліцензії. Розпорядження про анулювання ліцензії приймається, зокрема, на шістнадцятий робочий день з дня, наступного за днем вручення суб’єкту господарювання акта, що є підставою для анулювання ліцензії. Орган ліцензування на наступний робочий день після прийняття розпорядження про анулювання ліцензії: вносить інформацію щодо розпорядження про анулювання ліцензії до Єдиного реєстру ліцензіатів та місць обігу пального та/або Єдиного реєстру ліцензіатів з виробництва та обігу спирту, алкогольних напоїв, тютюнових виробів та рідин, що використовуються в електронних сигаретах, а також оприлюднює його на своєму офіційному вебсайті; скеровує суб’єкту господарювання (у тому числі іноземному суб’єкту господарювання, який діє через своє зареєстроване постійне представництво) розпорядження про анулювання ліцензії в порядку, встановленому ст. 42 Податкового кодексу України. Ліцензія анулюється та вважається недійсною з дня оприлюднення розпорядження про анулювання ліцензії на офіційному вебсайті органу ліцензування. До того ж вказаним Законом надано дефініцію поняття анулювання ліцензії, відповідно до якої це позбавлення суб’єкта господарювання (у тому числі іноземного суб’єкта господарювання, який діє через своє зареєстроване постійне представництво) права на провадження діяльності, зазначеної в ліцензії.

Вищевикладені норми права є єдиними нормами, що регулюють підстави, порядок та спосіб анулювання ліцензії на виробництво алкогольних напоїв контролювальним органом. Однак спосіб та порядок реалізації зазначених владних повноважень контролювального органу повинен тлумачитись через призму системи стримувань, викладених у ст. 21 ПК України, та в першу чергу через викладені вище принципи з метою унеможливлення свавілля з боку органу державної влади.

Своєю чергою, з аналізу правоможностей контролювального органу з цього питання випливає відсутність чіткої та прозорої правової процедури, яка б дала змогу суб’єкту господарювання зрозуміти можливий порядок анулювання ліцензії, зокрема визначити процедури розгляду, алгоритм прийняття рішення, який би зберігав необхідний баланс між несприятливим наслідками для прав, свобод та інтересів суб’єкта господарювання і цілями, на досягнення яких спрямовано це рішення, неупереджено, добросовісно та розумно, а також зрозуміти суб’єктний склад посадових осіб наділених цим правом та їх відповідальність за недотримання належної процедури прийняття рішення.

Та найголовніше – ліцензіат має право бути почутим не на етапі прийнятого рішення, коли усі можливі негативні наслідки для нього вже настали, а саме на етапі прийняття рішення про анулювання ліцензії, що надасть можливість останньому належним та ефективним способом реалізувати своє конвенційне право на захист.

Відсутність впровадження зазначеної процедури містить як корупційний ризик, так і відсутність з боку контролювального органу можливості вчасно виправити свої помилки, що могли бути допущені під час перевірки. Все це призводить до порушення принципів верховенства права, належного урядування та правової визначеності, а також порушення права на захист ліцензіата.

До того ж під час анулювання ліцензії суб’єкт господарювання потрапляє в правовий вакуум, адже не знає, які легальні дії повинен вчинити з метою уникнення подальших порушень. Так, чинне законодавство не містить приписів та порядку дій останнього щодо підакцизного товару та сировини, що перебуває на балансі підприємства, реалізація якого вже неможлива за відсутності чинної ліцензії або взагалі незаконна у випадку наявності залишків спирту. Ці фактори можуть бути використані контролювальним органом для подальшого застосування санкцій до суб’єкта господарювання та покладення на нього додаткового фінансового тягаря.

Окремо слід звернути увагу на той факт, що чинний Податковий кодекс України містить необхідну належну процедуру адміністративного оскарження рішень контролювального органу, починаючи зі складення акта перевірки, яка є прийнятною та можливою до застування під час розгляду питання щодо анулювання ліцензії. Її імплементація до Закону № 481 дасть змогу суб’єкту господарювання бути почутим, використати найбільш ефективний спосіб захисту та забезпечить реалізацію принципу належного урядування й правової визначеності, а відтак розвантажить суди від численних судових спорів із цього питання.