Як провести податкову амністію: від декриміналізації до відновлення довіри

Якщо в попередній статті ми розкритикували запропоновану чинною владою концепцію так званого добровільного одноразового декларування, то цього разу поділимося власними міркуваннями про те, як варто проводити амністію капіталів.

Завдання номер один – стабілізація відносин власності як запорука для формування міцного національного капіталу

На наш погляд, економічне зростання в Україні не відбудеться, допоки громадяни не зможуть відкрито і безпечно володіти всім належним їх майном.

При цьому потрібно змиритися з тим, що процес первинного нагромадження капіталу в Україні супроводжувався численними порушеннями законодавства, і визнати, що основна провина за невдачі покладається саме на державу, яка не спромоглася належним чином керувати економічними процесами.

Тож не громадяни повинні каятися перед державою за те, що не завжди виконували свої обов’язки, в тому числі податкові, а держава за те, що не забезпечила такі умови, які дають змогу нормально працювати, не порушуючи закон.

Також потрібно визнати, що наразі єдиний спосіб справді змінити ідеологію правоохоронних органів – це на певний час звузити їх повноваження до мінімально прийнятного рівня. Що менше повноважень у правоохоронців, то менше підґрунтя для корупції в українських реаліях.

Крім цього, будь-які амністії є безглуздими, якщо наступного дня після їх проведення людям доведеться знову виживати і для цього знову порушувати закон.

Щоб впровадити правила, яких україніці зможуть дотримуватися, потрібно враховувати декілька чинників:

1. Фінансова система України є слабкою порівняно з розвиненими країнами і не може забезпечити суб’єктів господарювання достатнім і доступним кредитним ресурсом, який мають у своєму розпорядженні іноземні конкуренти.
2. Нижча вартість робочої сили в Україні є наразі основним чинником, який дозволяє хоча б трохи компенсувати технологічну відсталість України від конкурентів на світових ринках. Своєю чергою, менша вартість робочої сили в Україні досягається також і за рахунок економії на відрахуваннях із зарплат, бо в іншому разі доведеться або скорочувати споживання домогосподарств (а його нема як скорочувати), або збільшувати витрати бізнесу на залучення праці (а це зробить дорожчою українську продукцію в порівнянні з іноземною, і імпорт може ще збільшитися – куди ж далі?).
3. Українські реалії змушують підприємців нести витрати, які не можуть бути офіційно відображені в податковій звітності. Так, Україна весь час бореться з корупцією, але остання поки що перемагає. І чекати на те, що ситуація зміниться, можна довго, в той час як економічне зростання потрібно вже зараз.

Також необхідно зважати на позицію міжнародних кредиторів України, які активно проти зниження будь-яких податкових ставок, а так само не схвалюють будь-які амністії, вважаючи, що вони не стимулюють сплату податків.

Отже, система взаємин між бізнесом та державою в Україні має ґрунтуватися на системі взаємних поступок з обох боків, та водночас враховувати інтереси зовнішніх гравців. З урахуванням викладеного, проведення амністії капіталів та податкової амністії має відбуватися з одночасною стабілізацією на прогнозованому рівні бюджетних надходжень і при цьому залишатися стимулом для сплати податків.

Які інструменти застосувати для амністії капіталів

1. Суцільна ретроспективна декриміналізація всіх злочинів, вчинених усіма особами (за винятком, про який далі) до певної дати, крім тяжких злочинів проти основ національної безпеки України, життя, здоров’я та волі особи, миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку, приватної власності, а також вчинених у сфері обігу наркотичних засобів, психотропних речовин, їх аналогів або прекурсорів, а також крім злочинів, де потерпілими є громадяни та юридичні особи приватного права, за винятком, коли потерпілими є юридичні особи, в яких частка держави становить 50% і більше.

Відповідні діяння, вчинені до певної дати, мають бути визнані такими, що не є злочинами.

Усі кримінальні провадження, що були відкриті до певної дати у злочинах, які підлягають декриміналізації, повинні бути закриті.

Ретроспективна декриміналізація не повинна поширюватися на вичерпне коло осіб, які мали змогу вплинути на перебіг подій в українському суспільстві, встановивши прозорі та справедливі правила гри, але не зробили цього. Йдеться про найвищих посадовців, а саме про осіб, які відповідно до статті 368 Кримінального кодексу України займають особливо відповідальне становище. Щодо цих осіб, на відміну від решти громадян, потрібно зберегти можливість ухвалення вироків за вчинення діянь, що мали місце до проведення ретроспективної декриміналізації. Кримінальні провадження за епізодами, де фігурантами є відповідні особи, можна виділити в окремі провадження і продовжити їх розслідування.

Справді, ми пропонуємо поширити декриміналізацію і на корупційні злочини, якщо вони вчинені іншими особами, ніж ті, що посідали особливо відповідальне становище. Зазначене пояснюється тим, що, по-перше, переслідування за такими злочинами вартуватиме державі надмірних ресурсів за мінімальної ефективності, а по-друге, через те, що чиновники невисокого рівня фактично перебували у становищі, коли їм потрібно було або змиритися із правилами, нав’язаними згори, або жебракувати.

Крім того, учасниками корупційних злочинів у багатьох випадках були не лише суб’єкти владних повноважень. Адже корупція – це також давати неправомірну вигоду, а не лише приймати її. А переслідувати людей за те, що їм потрібно було пристосовуватися до створених високопосадовцями умов під загрозою втрати бізнесу – несправедливо, на наш погляд.

Масштабна ретроспективна декриміналізація сприятиме тому, що новостворювані правоохоронні органи (такі, як майбутнє Бюро економічної безпеки) не будуть захаращені розглядом величезного масиву попередніх проваджень і зможуть сконцентруватися на поточних правопорушеннях та аналітичній роботі. Негативний вплив надмірного навантаження на новостворені органи влади яскраво продемонстрував досвід із створенням адміністративних судів, які так і не змогли подолати величезні залишки нерозглянутих справ, що надійшли їм у спадок від судів загальної юрисдикції.

І основне – у правоохоронців не буде багато спокус «заробити» на бізнесі за рахунок тиску в старих справах. Саме ця обставина сприятиме концентрації в оновлених правоохоронних органах тих людей, які прийшли боротися зі злочинністю, а не розв’язувати власні майнові проблеми.

2. Суцільна амністія капіталів – тобто визнання набуття та володіння всім майном, наявним у юридичних та фізичних осіб (крім юридичних осіб публічного права та тих, у яких державна частка становить не менш ніж 50%) на певну дату, таким, що відбулося без будь-яких порушень прав та інтересів держави, за винятком випадків, коли набуття відповідного майна було пов’язане із вчиненням злочинів, що не підлягають ретроспективній декриміналізації.

Амністія капіталів повинна поширюватися на всі активи фізичних і юридичних осіб, що зареєстровані у державних реєстрах України на певну дату, зокрема на все нерухоме майно, транспортні засоби тощо.

Держава повинна визнати правомірними і відмовитися від права оскаржувати будь-які адміністративні акти та будь-які правочини, за результатами яких юридичні та фізичні особи набули належні їм активи.

Як виняток, амністія капіталів не повинна поширюватися на активи, які не підлягали приватизації, або є такими, що мали на час їх вибуття з державної власності чи володіння стратегічне значення для національної безпеки та оборони.

Перелік категорій відповідних активів має бути затверджено безпосередньо в законі, а перелік конкретних активів має визначатися за спеціальною процедурою, яка передбачатиме можливість судового оскарження включення певного об’єкту до такого переліку.

Проведення амністії капіталів не має супроводжуватися вимогами щодо внесення такого майна до будь-яких декларацій. Амністія на всі подібні активи повинна надаватися автоматично з моменту настання певних обставин, наприклад, набрання чинності відповідним законом або обставин, про які йтиметься далі.

Адже заповнення будь-яких декларацій – це взаємодія з контролюючими органами. Своєю чергою, український досвід засвідчує, що громадяни йдуть на це вкрай неохоче.

Крім того, під час проведення амністії капіталів потрібно враховувати те, що неможливо створити ефективний механізм розмежування законно набутих і правильно оподаткованих доходів від тіньових статків під час декларування. Адже нульова декларація передбачає врахування усього наявного у декларанта майна, аби можна було встановити точку відліку для аналізу правомірності одержання доходів у подальшому. А як об’єктивно встановити, яке майно із задекларованого набуте законно (наприклад, зі сплатою податків), а яке – ні? Для цього або потрібно запроваджувати можливість перевірки достовірності задекларованих статків (і тоді на декларування в українських реаліях ніхто в здоровому глузді не погодиться), або вірити декларантам на слово. Останнє може супроводжуватися численними зловживаннями і маніпуляціями.

Тож найкращим варіантом амністії капіталів в Україні є тотальна і безумовна амністія, не пов’язана зі стягненням з громадян будь-яких податків.

Для готівкових грошових коштів можна передбачити механізм амністування, за яким ці кошти можуть бути покладені в банківський сейф з видачею банком відповідної довідки про суму таких коштів і забороною забирати такі кошти до завершення періоду амністії капіталів.

При цьому реалізація наших пропозицій не означає, що гарантується спокій тим особам, які займали особливо відповідальне становище. Адже в разі ухвалення вироку щодо таких осіб у переважній більшості випадків має бути застосована конфіскація майна як обов’язкове додаткове покарання. А конфіскація поширюється на все майно, що належить засудженому, незалежно від підстав його набуття. Отже, відкрита фіксація майна, в тому числі найвищих посадовців, насправді лише сприятиме виявленню такого майна і зверненню на нього стягнення.

Якщо ж вироки ухвалені не будуть, то жодних підстав тримати людей у стані правової невизначеності немає. Не доведено вину – не можна застосовувати будь-які негативні наслідки. Інше суперечить основоположним принципам правової держави, хоч би як кому хотілося покарати посадовців просто за те, що вони були при владі.

3. Проведення власне податкової амністії. Держава повинна встановити, що юридичні та фізичні особи – платники податків з моменту набрання чинності відповідним законом або настання окремих, спеціально визначених подій є вільними від будь-яких грошових зобов’язань у розумінні Податкового кодексу України, які виникли або підлягали виникненню за наслідками податкових періодів, що сплинули на певну дату, крім випадків, коли відповідні грошові зобов’язання були узгодженими та/або погашеними (або, як варіант, лише погашеними) на певну дату.

При цьому наголошуємо, що 97% погашених податкових зобов’язань – це добровільна сплата податків. Отже, втрата «потенційних» надходжень від того, що буде списано в межах податкової амністії, не буде відчутною для бюджету. Натомість контролюючі органи зможуть сконцентруватися на поточних правовідносинах, що є більш важливим. Крім того, погашення ненарахованих і неузгоджених податкових зобов’язань значно знизить навантаження на суди, що розглядають податкові спори, і зрештою, дасть їм змогу формувати практику в актуальних справах, а не щодо питань кількарічної давнини.

Як провести амністію капіталів та податкову амністію і не зазнати втрат надходжень до бюджету

Податкова амністія має супроводжуватися запровадженням механізмів, що дадуть змогу стабілізувати поточні надходження до державного бюджету без посилення тиску на бізнес.

Не є секретом, що контролюючі органи орієнтуються на показники сукупного податкового навантаження з певного підприємства певної галузі. Якщо загальна сума надходжень від окремого платника податків є меншою від певного розміру, до цього платника починають вживатися певні контрольні заходи.

Не бачимо значних перешкод для формалізації цього правила.

Можна встановити, що сплата платником податків певної суми від його загального обороту протягом певного часу означає остаточне узгодження і погашення всіх податкових зобов’язань такого платника за відповідні податкові періоди. У такому разі будь-які податкові перевірки щодо такого платника не можуть бути проведені. При цьому податкова звітність з усіх видів податків продовжує подаватися, але не перевіряється в тому разі, якщо розмір надходжень від платника відповідає заздалегідь узгодженій сумі.

Іншими словами, сплатив узгоджену суму – вільний від будь-яких зобов’язань перед бюджетом. Саме сплата узгодженого рівня скупного податкового навантаження має перетворитися на основний індикатор того, що відповідний платник не є ризиковим і жодні перевірки щодо нього не потрібні.

Якщо одночасно передбачити, що належна сплата протягом визначеного періоду щорічного сукупного податкового навантаження означає остаточне узгодження податкових зобов’язань також і за всі попередні податкові періоди, це може бути першим кроком на шляху загальної податкової амністії всіх платників податків.

Рівень щорічного сукупного податкового навантаження для кожного платника податків можна встановити окремо в процедурі індивідуального узгодження.

Відповідна сума має відповідати певному відсотку із загального обсягу постачання товарів чи послуг конкретного платника податків. Своєю чергою, відповідний відсоток має бути в будь-якому разі не меншим від трьох показників:

1. відсотку з обороту, сплаченого певним платником податків за попередній рік, збільшеного на 10%;
2. середнього рівня сплати податків відповідною галуззю за попередній період, збільшеного на 10%;
3. середнього рівня сплати податків відповідною галуззю за поточний період.

Показники середнього рівня сплати податків у розрізі галузей повинні розраховуватися Міністерством фінансів України та оприлюднюватися на його сайті щомісячно. Середньорічний рівень сплати податків у певній галузі мають розраховуватися, наприклад, до 15 грудня року, що передує звітному, на підставі даних за останні 12 попередніх календарних місяців (тобто з листопада попереднього року до листопада поточного року).

При цьому право вибору на застосування відповідної моделі взаємин з бюджетом потрібно залишити платникові податків. Хочеш уникнути будь-якого спілкування з податківцями – тримай рівень загального податкового навантаження, і жодних претензій до тебе не буде. Впевнений, що це тобі не потрібно, – будь-ласка, визначай розмір своїх податкових зобов’язань окремо за кожним видом податку на підставі поточних податкових декларацій. Але в такому разі будь готовий до податкових перевірок.

Крім сукупного податкового навантаження, можна передбачити вимоги щодо забезпечення певного рівня середньої заробітної плати кожного з працівників платника податків, наприклад, не менш ніж середній у галузі з попередній рік або щонайменше дво- чи трикратний мінімальний розмір тощо.

Потенційні корупційні ризики впровадження такого механізму є принаймні не більшими від ситуацій зі звичайними податковими перевірками, особливо зважаючи на те, що будуть установлені мінімальні розміри сукупного податкового навантаження. Проте обмеження випадків, коли контролюючі органи можуть здійснити податкову перевірку, сприятиме зменшенню тиску на бізнес, і як наслідок – збільшенню ділової активності.

Додатковими гарантіями справедливості процедури індивідуального узгодження податкових зобов’язань може бути залучення до цих процесів провідних аудиторських компаній, наприклад, з “Великої четвірки”. За вибором платника податків він може узгоджувати своє сукупне податкове навантаження або безпосередньо з контролюючими органами, або через висновок аудиторів, які розрахують відповідні показники. У разі незгоди контролюючого органу з висновком аудиторів такому органу можна надати право звернутися до суду.

Також варто враховувати, що згідно з дослідженням 2015 року, здійсненим у межах Програми “Лідерство в економічному врядуванні” (USAID ЛЕВ), індивідуальне узгодження податкових зобов’язань успішно практикувалося в таких країнах, як Франція та Ізраїль.

Частково відповідні підходи відображено і в чинному законодавстві. Наприклад, одним із критеріїв ризиковості платника податку, який може бути підставою для включення цього платника до плану-графіку податкових перевірок, є рівень сплати податку на прибуток чи ПДВ, нижчий на 50 та більше відсотків за рівень сплати податку за відповідною галуззю.

Проте наразі немає жодних сталих гарантій для платника податків, який сумлінно витримує рівень сукупного податкового навантаження.

У разі якщо платники податків будуть належно сплачувати заздалегідь узгоджені суми, бюджет однозначно не потерпатиме, адже розмір відповідних платежів з кожного платника можна встановити напередодні бюджетного року з урахуванням сукупного прогнозного рівня податкових надходжень до бюджету. Якщо ж платники не дотримуватимуться своїх зобов’язань, бюджет так само нічого додатково не втратить, бо в такому разі заявляється можливість вживати до платників податків усіх необхідних контролюючих заходів і вимагати сплати податків за чинними загальними правилами.

Отже, пропонована система в жодному разі не погіршить ні становище платників податків, ні перспектив наповнення державного бюджету.

Важливо, що запропонована система сукупного податкового навантаження – це не новий податок, а заздалегідь узгоджена сума всіх податків, які підлягають сплаті певним платником. Скільки та яких податків платник сплачуватиме в межах відповідної суми, вирішує він сам. Отже, це інструмент адміністрування податків, який не передбачає зміну переліку податків, які справляються в Україні, їх ставок та об’єктів.

Крім того, в Меморандумі з МВФ йшлося про необхідність збільшення привабливості загальної системи оподаткування порівняно зі спрощеною. Сукупне податкове навантаження для платників податків на загальній системі саме і буде заохочувати платників переходити на загальну систему. При цьому діяльність суб’єктів спрощеної системи оподаткування жодним чином не зачіпається.

Покрокова реалізація запропонованих заходів може відбуватися таким чином:

1. Прийняття необхідної нормативної бази.
2. Запровадження мораторію на проведення податкових перевірок щодо тих платників податків, які дотримуватимуться сукупного податкового навантаження.
3. Запровадження мораторію на будь-які слідчі дії та судовий розгляд щодо злочинів, які підлягатимуть ретроспективній декриміналізації.
4. Якщо впродовж певного періоду (наприклад, від одного до трьох років) особа сумлінно виконуватиме свої податкові зобов’язання (тобто дотримуватиметься сукупного податкового навантаження або не матиме на певну дату податкових боргів у разі, якщо вона не погодиться на сплату сукупного податкового навантаження), до такої особи застосовуватимуться наслідки ретроспективної декриміналізації, амністії капіталів та податкової амністії.

Запропонована модель амністії капіталів та податкової амністії стимулюватиме громадян до правомірної поведінки і водночас може бути інструментом забезпечення прогнозованих бюджетних надходжень.

Антон Поляничко, адвокат АО “ЛНМ”