Доктрина норм прямої дії Конституції України: правозастосування

Доктрина норм прямої дії Конституції України застосовується у поєднанні з питанням забезпечення гарантій безпосереднього звернення до суду на підставі норм Конституції України (частина 3 статті 8). Це питання у практиці адміністративного судочинства пов’язане із застосуванням приписів статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України). Хоча подібні приписи містяться й у інших процесуальних кодексах.

Визначення конституційних приписів, які можуть бути матеріальною основою для судового рішення в конкретному спорі

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду 26 листопада 2021 року провів семінар із серії міжнародних семінарів-практикумів зі вказаної проблеми. Під час семінару учасники обговорювали питання змісту та застосування доктрини прямої дії Конституції у випадках, якщо суд дійде висновку, що закон України чи інший правовий акт суперечать Конституції України (стаття 7 КАС України).

Основна складність застосування адміністративними судами статті 7 КАС України у зв’язку із застосуванням доктрини прямої дії Конституції виникає у випадку, коли закон України чи інший правовий акт суперечить Конституції України, з огляду на декларативний характер її норм. Така складність полягає у визначенні конституційних приписів, які можуть бути матеріальною основою для судового рішення в конкретному спорі.

Загальновідомо, що деталізація приписів Конституції України відбувається в чинному законодавстві України. Його законодавець ухвалює відповідно до Основного Закону України. Однак на практиці не завжди можна знайти відповідну регламентацію. Це спричиняє виникнення низки проблем у пошуку відповідного правового регулювання в межах вирішення конкретного спору в різних випадках.

Зокрема, йдеться про випадки, коли:

• постають питання невідповідності закону чи іншого правового акта Конституції України, норми якої не містять приписів, що регулюють конкретне питання (наприклад, закон про держслужбу);
• норми, які вже застаріли і потребують скасування;
• суд вважає, що процедуру ухвалення нормативного акта порушено або її не дотримано;
• суд повинен застосувати приписи закону, визнані Конституційним Судом України неконституційними тощо.

Розглядаючи можливість застосування доктрини прямої дії Конституції у межах конкретного спору, варто звернути увагу на запропонований суддею Конституційного Суду України Василем Лемаком підхід до розуміння цієї доктрини. На його думку, конституційні норми є нормами прямої дії, якщо у Конституції не передбачено іншого. Тобто коли норми конституції не відсилають до законів.

Можливий конфлікт тлумачень

Статті 8 і 55, 151¹ Конституції України гарантують судовий захист. Статтею 125 виокремлено діяльність адміністративних судів у сфері публічно-правових відносин. Цими нормами спільно закріплена особлива роль судової влади у захисті прав і свобод особи, зокрема конституційного і адміністративного судів.

Щодо цього суддя Конституційного Суду України Віктор Городовенко висловив застереження. У випадках можливого конфлікту тлумачень у сферах адміністративного та конституційного судочинства адміністративні суди повинні дотримуватися «конституційної стриманості» в інтерпретації конституційних приписів на користь органу конституційної юрисдикції. Однак приписи статті 125 Конституції України покладають обов’язок на адміністративні суди конкретизувати конституційні приписи у процесі вирішення конкретного спору. Це можливо:

• коли КСУ не здійснив тлумачення відповідних приписів Конституції України,
• з метою захисту прав і свобод особи.

Саме ці два види судочинства покликані забезпечувати узгодженість усієї юридичної системи в умовах існування суперечливих норм, що дає можливість досягти дієвості верховенства права (правовладдя), тобто його ефективності (рішення Конституційного Суду України (Другий сенат) від 18 червня 2020 року № 5-р (II)/2020).

Людина, її права і свободи є частиною конституційних цінностей, які визначають зміст і діяльність судочинства. Тому застосування конституційних приписів є обов’язковою умовою для адміністративних судів, які:

• вирішують спори між людиною і суб’єктом владних повноважень,
• у процесі правозастосування повинні здійснювати конкретизацію за допомогою тлумачення приписів як Конституції, так законів України.

Багато залежить від особливостей окремого адміністративного спору

Водночас єдиних методів та підходів до інтерпретації конституційних норм чи норм чинного законодавства не існує. Дуже багато залежить від особливостей окремого адміністративного спору. Визначальним для судді у процесі перевірки норми закону чи іншого правового акта, що підлягає застосуванню в конкретному адміністративному спорі, є принцип верховенства права (стаття 129 Конституції України).

Так, суддя Верховного Суду В’ячеслав Хохуляк навів рішення, в якому КАС ВС сформулював правовий висновок у справі про визнання нечинним нормативного акта, прийнятого з порушенням порядку оприлюднення, на підставі якого контролюючий орган виніс податкове повідомлення-рішення. Згідно з цим актом у разі прийняття місцевою радою рішення про встановлення місцевого податку необхідність оприлюднення такого рішення є передумовою застосування відповідного податку до громадян. Тому суд указав таке:

• положення Податкового кодексу України необхідно застосовувати з урахуванням норм Конституції України, які є нормами прямої дії;
• звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини та громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Конституція не може бути «річчю в собі». Вона повинна забезпечувати насамперед ефективний захист прав людини у відносинах із владою. Як справедливо зауважив суддя Верховного Суду Альберт Єзеров, тільки у процесуальний спосіб можливе забезпечення:

• ефективної дії Конституції,
• її верховенства в системі джерел права.

Казуальний розгляд судами справ, коли різні фактичні життєві обставини оцінюють через призму конституційних цінностей, утверджує Конституцію та закріплений у ній народом конституційний лад.

Підхід, який би був найбільш сприятливим для особи

Адміністративне судочинство підкреслює ефективність суддівської перевірки. Воно:

• є імплементацією конституційних принципів і цінностей, а також принципів верховенства права (правовладдя),
• ці принципи у сфері публічно-правових відносин допомагають визначати межі управлінських дій щодо конституційних приписів (зокрема, законності), які не дають змоги зловживати владою.

Це означає, що суди, незалежно від того, конкретизовані приписи Конституції України в галузевому законодавстві чи ні, зобов’язані захищати права і свободи людини й громадянина. Тобто суддя, конкретизуючи право, повинен застосувати «підхід, який би був найбільш сприятливим до особи» (постанова ВП ВС від 21 квітня 2021 року, справа № 360/3611/20).

У такий спосіб приписи частини 4 статті 7 КАС України визначають певний алгоритм дій суду у випадку, якщо суд доходить висновку, що закон України чи інший правовий акт суперечить Конституції України. Справедливо зауважив професор д-р Ларс Брокер, що частина 4 статті 7 КАС України безпосередньо втілює вимоги конституційного права. Застосовуючи цю норму, адміністративні суди виконують конституційну вимогу.

А саме, що:

• по перше, суд не застосовує такого закону України чи іншого правового акта, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії;
• по друге, у такому випадку суд після винесення рішення у справі звертається до ВС для вирішення питання стосовно внесення до КСУ подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта.

Згідно зі статтею 8 Конституції України закони України та інші нормативні акти повинні відповідати Конституції України. Тобто сама Конституція України містить презумпцію конституційності. Це означає, що приписи закону України чи іншого правового акта:

1. діють доти, доки вони не визнані неконституційними;
2. повинні тлумачитися адміністративними судами відповідно до приписів Конституції України (на це вказує і стаття 7 КАС України) у всіх випадках, коли немає офіційного тлумачення КСУ.

Конституція України — єдина основа для прийняття рішення

Чи може бути Конституція України єдиною основою для прийняття суддею рішення в конкретному спорі? Так, може. Але, як зазначив Р. Норкус, суддя Загального суду Європейського Союзу (Люксембург), за двох умов:

• норма має бути достатньо чіткою;
• не існує відповідного регулювання у законі.

Конституційна гарантія прямого звернення особи до суду на підставі Конституції України щодо захисту своїх прав і свобод «зобов’язує» суди шукати справедливе рішення. Зокрема, з огляду на конституційні принципи і загальні засади права (частина 6 статті 7 КАС України).

Наведене означає, що з метою застосування доктрини прямої дії Конституції в конкретному спорі суди України повинні підходити до розуміння сутності Конституції України з урахуванням цілісної, логічної та взаємопов’язаної структури змісту.

Суддя є незалежним і керується верховенством права (стаття 129 Конституції України). Це означає, що суддя діє на підставі:

• різних методик,
• підходів до розуміння верховенства права (правовладдя),
• зокрема тих, які існують у міжнародному праві.

Це допомагає визначити рівень справедливості приписів права.

Тому суддя, застосовуючи Конституцію і закони України, повинен підходити до вирішення правового питання у конкретному спорі «творчо». Суду необхідно дивитися «очима законодавця» на зміст, який було вкладено у приписи, що підлягають застосуванню у конкретному спорі. Допоміжними у цьому випадку є юридичні позиції Конституційного Суду України:

• у яких розкрито зміст принципів верховенства права (правовладдя),
• які адміністративні суди імплементують у практику.

Враховувати часові проміжки між офіційним оприлюдненням закону і набранням ним чинності

Зокрема, коли співіснують суперечливі норми однакового ієрархічного рівня, суд може вирішити проблему за допомогою принципів верховенства права (правовладдя):

• «закон пізніший має перевагу над давнішим» (lex posterior derogat priori),
• «закон спеціальний має перевагу над загальним» (lex specialis derogat generali),
• «закон загальний пізніший не має переваги над спеціальним давнішим» (lex posterior generalis non derogat priori specialis).

Про це йдеться у рішенні Конституційного Суду України (Другий сенат) від 18 червня 2020 року № 5-р (II)/2020).

Також суд має враховувати часові проміжки між офіційним оприлюдненням закону і набранням ним чинності з урахуванням таких критеріїв:

• мета закону в межах правової системи і характеру суспільних відносин, що ним регулюються;
• коло осіб, до яких застосовуватиметься закон, і їх здатність підготуватися до набрання ним (його новими положеннями) чинності;
• інші важливі обставини, зокрема ті, що визначають час, необхідний для набрання чинності таким законом.

На це вказано  в рішенні Конституційного Суду України від 22 травня 2018 року № 5-р/2018). Необхідно пам’ятати і про можливість застосування аналогію закону чи аналогії права (частина 6 статті 7 КАС України).

У зв’язку з цим заслуговують на увагу рекомендації професора д-ра Ларса Брокера, висловлені під час згаданого міжнародного семінару-практикуму, щодо правил, яких необхідно дотримуватися з урахуванням вимог Конституції, під час тлумачення законів:

1. «підсилювальне» тлумачення норм простого законодавства;
2. «тлумачення відповідно до конституції» — у разі декількох можливих тлумачень норми перевагу надавати тому, яке є найближчим до конституції та відповідає її вимогам;
3. неконституційність, а отже, незастосування норми, що має бути винятком, який треба обов’язково обґрунтувати.

Трискладовий тест

В обґрунтуванні висновку, що закон України чи інший правовий акт суперечить Конституції України, важливу роль відіграють європейські стандарти захисту прав людини, які:

• містяться в рішеннях Європейського суду з прав людини,
• допомагають адміністративним судам обирати підходи до тлумачення норм,
• визначають критерії обґрунтованості втручання органів публічної влади у сферу приватного життя особи.

Зокрема, йдеться про так званий трискладовий тест:

• легітимна мета,
• згідно із законом,
• необхідність у демократичному суспільстві (пункт 2 статті 8 Конвенції про захист прав і основоположних свобод).

Негативна відповідь на будь-яке запитання цього тесту свідчить про порушення права людини. На цьому ґрунтується необхідність перевірки судами законів та інших правових актів, які повинні визначати межі втручання з точки зору:

• якості приписів права,
• їх юридичної визначеності,
• чіткості,
• передбачуваності тощо.

Така перевірка є істотною для дієвості принципу верховенства права (правовладдя), який слугує захисту прав людини. Вона має застосовуватися адміністративним судом у процесі вирішення конкретного спору. Це, своєю чергою:

• убезпечує суди від втручання у сферу діяльності законодавчої влади,
• засвідчує повагу до законодавця, який у своїй законотворчій діяльності «зв’язаний» правами і свободами людини й громадянина, які він не може «переступити» без ризику втрати своєї легітимності.

Саме тому суди повинні перевіряти закони, інші правові акти з точки зору «якості приписів права» з урахуванням:

• обставин, що склалися на момент вирішення конкретного спору,
• необхідності ефективного захисту прав особи, яка звернулася до суду.

Це також означає, що суди, застосовуючи конкретну норму закону України чи іншого правового акта у справі, повинні аналізувати їх на предмет відповідності Конституції України. Особливо тоді, коли норма застаріла, незрозуміла, або містить колізії, прогалини тощо.

Застосовувати сутність приписів права

Суддя повинен застосовувати не лише нормативний зміст закону чи іншого правового акта, який підлягає застосуванню в конкретному спорі, а і сутність приписів права. Остання не обмежується тільки рамками написаного. Там, де закон України не може виконати своєї функції, суддя, підкоряючись принципам верховенства права (правовладдя), повинен:

• вдатися до продуктивної критики як до засобу встановлення і заповнення певної прогалини чи правового стандарту (іншими словами, судового активізму),
• здійснити тлумачення максимально на користь Конституції України.

Застосування судами положення закону України чи іншого правового акта без належної його правової оцінки на відповідність Конституції України, як зазначив Голова Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Михайло Смокович, може означати порушення процесуально визначених вимог КАС України та імперативних приписів Конституції України.

У зв’язку з цим постає питання:

як діяти судді у процесі вирішення конкретного спору із застосуванням припису закону України чи іншого нормативного акта у випадках, коли парламент ухвалює закон, який Конституційний Суд України уже визнавав неконституційним?

Особливо це питання актуальне, коли такі приписи права були прийняті пізніше, скажімо, через 3–5 чи більше років.

Згідно з «презумпцією конституційності» адміністративні суди мають діяти за алгоритмом, визначеним у статті 7 КАС України. Очевидно, що для того щоб ухвалити відповідне рішення, суд, застосовуючи принципи верховенства права, повинен переконливо обґрунтувати з посиланням на важливі конституційні цінності, принципи, норми, чому він відмовляється від застосування таких приписів права у конкретному спорі. Застосування критеріїв обґрунтування адміністративним судом висновку щодо суперечності закону України чи іншого правового акта Конституції України має важливе значення для суду, щоб цей інструмент не породжував свавільних дій.

З цим пов’язані дискусії, які тривають серед конституціоналістів, щодо визнання за адміністративними судами своєрідної функції здійснення конституційного контролю. Незважаючи на те, що останнє слово про доцільність звернення щодо неконституційності закону, іншого правового акта до Конституційного Суду України залишається за Пленумом Верховного Суду, який розглядає такі звернення судів.

Право чи обов’язок адмінсуду звернутися до ВС про подальше звернення до КСУ

Також виникає питання щодо права чи обов’язку адміністративного суду звернутися до Верховного Суду з проханням про подальше звернення до Конституційного Суду України щодо неконституційності закону України чи іншого правового акта. З огляду на виключність повноважень КСУ відповідно до статті 151¹ Конституції України це, безсумнівно, обов’язок адміністративних судів. Такий обов’язок на адміністративні покладають і приписи частини 4 статті 7 КАС України.

Отже, приписи частини 3 статті 8 Конституції України свідчать про те, що Основний Закон України нерозривно пов’язує реалізацію доктрини прямої дії Конституції України з ефективним функціонуванням судової влади. Доктрина прямої дії Конституції в адміністративному судочинстві покликана:

• заспокоювати суспільство,
• підтримувати довіру людей до влади та їх віру в справедливість прийнятих рішень,
• давати впевненість у тому, що права і свободи людини захищені в одному конкретному спорі, так само справедливо будуть захищені і в інших.

У разі ж установлення судом, що закон України чи інший правовий акт суперечить Конституції України, прийняття судом рішення щодо неконституційності норми закону України чи іншого правового акта, тобто фактична відмова від їх застосування, має бути крайнім заходом. У такому випадку потрібно переконливо обґрунтовувати рішення суду. Суддя повинен використати всі методи й підходи для здійснення максимально наближеного до Конституції України тлумачення з метою перевірки на відповідність їй закону України чи іншого правового акта до моменту, коли отримає зворотне.

 

Автор: Білак Мирослава, суддя Верховного Суду, д.ю.н., м. Київ