Закон України «Про адміністративну процедуру»: «дев’ятий вал» та «тиха революція» одночасно

Микита Боєв, Senior Legal Counsel Moneyveo

Коротка історія Закону

Закон України «Про адміністративну процедуру» (Закон) був ухвалений 17 лютого 2022 року. І він точно є одним із «найбільш вистражданих» в історії вітчизняної законотворчості. Авторський колектив Науково-практичного коментаря (за загальною редакцією Тимощука В.П., 2023) з цього приводу описав, що «це закон з унікальною історією підготовки, що розпочалася з кінця 1998 року, коли було поставлено завдання розробити відповідний законопроєкт й утворено відповідну робочу групу Міністерства юстиції України».

Зрештою після багатьох років доопрацювань, численних робочих груп та не без допомоги міжнародних партнерів (а подібні закони діють у країнах – членах ЄС вже десятиріччями) Закон все-таки було прийнято.

15 грудня 2023 року він набрав чинності. І якби не повномасштабне вторгнення рф (на чому логічно зосереджено загальний фокус уваги суспільства), набуття ним чинності мало б набагато більше резонансу. Адже за своїм змістом і призначенням — це дійсно масштабна реформа у сфері взаємодії органів державної влади з громадянами та бізнесом.

Нова термінологія, принципи, суть Закону

Що таке адміністративна процедура одним реченням? Це певний чіткий та єдиний алгоритм дій для всіх органів, які уповноважені взаємодіяти із громадянами та бізнесом у вирішенні питань, що стосуються їхніх прав та інтересів.

Насправді під час першого ознайомлення з текстом Закону важко позбутися відчуття, наче це не Закон України, а переклад нормативного акта, чинного в якійсь іншій країні, — настільки багато він містить положень, що не лягають у вітчизняні реалії правовідносин громадянин – держава.

Закон містить низку нових для українського законодавства термінів. Фактично до ухвалення цього Закону єдиної адміністративної процедури в Україні просто не існувало — різні сфери взаємодії держави з громадянами регулювались різними нормативно-правовими актами (законами, положеннями, правилами тощо). Тому самі вже ключові для запроваджуваної адміністративної процедури поняття, як-то «адміністративний акт», «адміністративний орган», «функції публічної адміністрації», по суті, є новелами.

Закон впроваджує терміни «адміністративний орган» — орган виконавчої влади, орган влади АРК, орган місцевого самоврядування, їх посадова особа, інший суб’єкт, який відповідно до закону уповноважений здійснювати функції публічної адміністрації (п. 1 ч. 1 ст. 2), «адміністративний акт» — рішення або юридично значуща дія індивідуального характеру, прийняте (вчинена) адміністративним органом для вирішення конкретної справи та спрямоване (спрямована) на набуття, зміну, припинення чи реалізацію прав та/або обов’язків окремої особи (осіб) (п. 3 ч. 1 ст. 2), «функції публічної адміністрації» — надання адміністративних послуг, здійснення інспекційної (контрольної, наглядової) діяльності, вирішення інших справ за заявою особи або за власною ініціативою адміністративного органу (п. 11 ч. 1 ст. 2 Закону).

Із таких визначень випливає, що насамперед має значення, так би мовити, функціональне навантаження певного органу.

Адже практично у всіх органів виконавчої влади є і функції публічної адміністрації, і різні інші функції. І наприклад, ГУ ДПС у м. Києві, приймаючи рішення про проведення перевірки суб’єкта господарювання, здійснює саме функцію публічної адміністрації та, відповідно, відіграє роль адміністративного органу. Водночас оприлюднення цим самим ГУ ДПС у м. Києві узагальнювального роз’яснення щодо застосування законодавства не є рішенням або юридично значущою дією індивідуального характеру, воно не здійснює функцію публічної адміністрації, і відповідно, в такому разі вже не є адміністративним органом у розумінні Закону.

Цікаво також, що згідно з наведеним визначенням адміністративного органу ним може бути не лише орган виконавчої влади чи місцевого самоврядування, а й «інший суб’єкт» без застереження щодо форми власності, підпорядкування. Знову ж таки, зважаючи на «функціональне навантаження», якщо такий суб’єкт уповноважений здійснювати функції публічної адміністрації. Під цю ознаку можуть підпадати, наприклад, органи професійного самоврядування. Ті самі кваліфікаційно-дисциплінарні комісії адвокатури, які фактично є уповноваженими на вирішення питань доступу до професії адвоката.

Далі одразу звертаємо увагу, що чималий блок Закону присвячений принципам адміністративної процедури. І вони не просто подані в Законі у вигляді переліку, а й суттєво розкриваються в окремих його положеннях.

Наприклад, стаття 6 «Законність» не просто передбачає загальне положення про те, що  адміністративний орган здійснює адміністративне провадження «виключно на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством», а й розкриває поняття дискреційних повноважень адміністративних органів. Зокрема, встановлюючи критерії, за виконання яких здійснення таких повноважень вважається законним. Серед таких критеріїв є, в тому числі, те, що вибір рішення адміністративного органу має здійснюватися без відступлення від попередніх рішень, прийнятих цим органом в однакових чи подібних справах. Таке чітке визначення можна трактувати як новелу. Важко переоцінити появу навіть цієї однієї конкретної норми Закону, яка прямо забороняє адміністративним органам відступати від попередніх своїх рішень у подібних справах, і її майбутній вплив на правозастосування.

А, наприклад, передбачений в п. 12 ч. 1 ст. 4 Закону принцип гарантування права особи на участь в адміністративному провадженні спочатку набуває пояснення в ст. 17-ій Закону, згідно з ч. 1 якої особа має право бути заслуханою адміністративним органом, надавши пояснення та/або заперечення у визначеній законом формі до прийняття адміністративного акта, який може негативно вплинути на право, свободу чи законний інтерес особи, і в подальшому  відображується в п. 4 ч. 1 ст. 28 Закону (як одне з основних прав учасників провадження), ст. 63 Закону «Розгляд та вирішення справи із заслуховуванням учасників адміністративного провадження».

Таким чином, бачимо, що законодавець не просто декларує цей принцип, а впроваджує конкретні норми прямої дії. І перекреслення такої звичної для нас всіх опції адміністративних органів — прийняти рішення, що впливає на права громадянина, фактично в односторонньому порядку чи шляхом надіслання всім відомої — відписки закріплюється одразу як принцип адміністративної процедури. Право бути заслуханим адміністративним органом до прийняття рішення, крапка.

Варто також підкреслити, що згідно п. 3 розд. 9 «Прикінцеві і перехідні положення» Закону до узгодження законодавчих актів із цим Законом вони застосовуються в частині, що не суперечить принципам цього Закону.

Тобто в такому випадку ми бачимо не принципи-декларації, а принципи-основи для усунення прогалин у правовому регулюванні та колізій.

Коротко описати зміст і суть реформи та Закону можна таким чином. Відтепер вся взаємодія адміністративних органів із громадянами та бізнесом — це не різні поля, на яких громадяни та бізнес є гостьовою командою, а відповідний орган – домашньою (часто із власними правилами та своїм баченням гри). Тепер всі ці взаємодії мають відбуватися: (1) на одному полі і (2) за єдиними для всіх команд правилами. Це поле — адміністративна процедура, ці правила — Закон (плюс масив іншого законодавства, що має із ним поступово гармонізуватися).

Закон встановлює певну послідовність дій і рішень для органів, що здійснюють функції публічної адміністрації, конкретний єдиний порядок-алгоритм вирішення адміністративних справ, умовно, від справ про реєстрацію ФОП до справ про приватизацію нафтопереробного заводу. І такий порядок передбачає змагальні правила, багато в чому аналогічні тим, що діють у судовому процесі.

Сторона набуває цілу низку відповідних прав та опцій, якими може користуватися ще до прийняття рішення, що вплине на її права та обов’язки: брати участь в провадженні, ознайомлюватися з матеріалами справи, бути заслуханою адміністративним органом, подавати докази, заявляти клопотання, право на допомогу та представництво, право оскаржувати як процедурні рішення так і самі прийняті адміністративні акти. Саме провадження та порядок вирішення адміністративних справ дійсно є схожими до порядку судового розгляду — із повідомленням сторін, проведенням слухань у справах, встановленими строками розгляду справ і так далі.

Наскрізною стрічкою по всьому процесу проходить принцип залучення особи, питання прав та свобод якої вирішується.

Для наочності: раніше процедура призначення пенсії передбачала, що зацікавлена особа (пенсіонер) бере участь у прийнятті рішення про її призначення фактично тільки на початковому етапі — під час подання заяви. І вже після прийняття рішення органом ПФУ «за зачиненими дверима» пенсіонер у разі незгоди з таким рішенням звертається до суду. Зараз же адміністративна процедура передбачає, що зацікавлена особа має бути залучена до розгляду її заяви (в цьому випадку — про призначення пенсії) до моменту прийняття негативного рішення щодо неї, повинна бути повідомлена про час та строк розгляду, заслухана, має право на представництво, на адміністративне та подальше судове оскарження, в якому судом буде перевірено дотримання адміністративним органом всіх обов’язкових процедур розгляду адміністративної справи, передбачених Законом. Різниця відчутна.

Актуальний стан впровадження Закону, проблематика

Як вже відзначалося, реформа є дійсно кардинальною, і Закон містить настільки багато положень, що не відповідають вітчизняним реаліям правовідносин громадянин – держава, що, з одного боку, його можна назвати тихою революцією, адже такі реалії він змінює дійсно революційно.

Але з іншого боку, очевидно, що цей процес не може бути легким. Для всієї державної машини це справді «дев’ятий вал». Закон регламентує адміністративні процедури для надзвичайно широкого кола відносин, і це точно створить великі складнощі у його застосуванні на практиці.

Ще до прийняття Закону було зрозуміло, що сотні законів і підзаконних актів підлягатимуть гармонізації з його положеннями. В Прикінцевих і перехідних положеннях самого Закону було визначено обов’язок уряду надати пропозиції щодо узгодження з ним законодавчих актів і вжити заходів стосовно узгодження з ним нормативних актів органів виконавчої влади, забезпечивши набрання ними чинності одночасно із Законом.

Наразі констатуємо, що ці завдання, м’яко кажучи, не виконані на 100%.

Так, перший і основний крок у цьому напрямі — це урядовий проєкт закону про внесення змін до деяких законодавчих актів у зв’язку з прийняттям Закону України «Про адміністративну процедуру» (№ 10161 від 18.10.2023), яким вже з урахуванням пропозицій профільного комітету ВРУ пропонується внести зміни до майже двох сотень законодавчих актів.

Закон було прийнято в лютому 2022 року, набрав чинності він у грудні 2023 року, але при цьому в 2024 році законопроєкт № 10161 — перший із необхідних для гармонізації законодавства із запровадженою Законом адміністративною процедурою — ще перебуває у ВРУ, очікуючи на розгляд у 2-му читанні. Водночас, зважаючи на нинішні темпи роботи парламенту, раніше квітня 2024-го законопроєкт навіть теоретично не потрапить на розгляд у залі. І це навіть при тому, що його прийняття є однією з умов для отримання Україною частини макрофінансової допомоги від ЄС.

Варто констатувати, що про повноцінне впровадження адміністративної процедури, передбаченої Законом, наразі говорити не можна. Адже, по суті, Закон є парасольковим — визначає спільні правила для всіх сфер публічного адміністрування. Проте реалізація його положень потребує прийняття або внесення змін до вже чинних законодавчих актів, що далі деталізуватимуть порядок виконання таких правил.

Із цим держава поки що не впоралася. Окрім неприйняття законопроєкту № 10161, не спостерігається і системного перегляду та узгодження з цим Законом підзаконних нормативно-правових актів.

Інші ризики та проблематика, висновки

Описані вище обставини явно не вносять конструктиву у впровадження адміністративної процедури. Що і так є складною задачею, адже вимагає дійсно системних змін у роботі сотень різних адміністративних органів, навчанні десятків тисяч державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування та суддів адміністративних судів.

Об’єктивно існує ризик паралізувати роботу окремих органів, адже запроваджувані Законом на папері правила на практиці є часом, що має витрачатися конкретними відділами, конкретними посадовими особами для дотримання прописаних алгоритмів. Одна справа — час, витрачений посадовцем на відписку громадянину з умовного питання оренди земельної ділянки, інша справа — розгляд цим посадовцем адміністративної справи за зверненням громадянина з питання оренди земельної ділянки в порядку Закону. В умовах, коли існує правова невизначеність стосовно того, як така робота має будуватися, ризик колапсу органів, що мають виконувати функції публічної адміністрації, тільки збільшується.

Не за горами поява цілого пласту нової судової практики. Адже чіткий алгоритм дій адміністративних органів, що вже мав би бути закріплений в низці законодавчих актів та деталізований в низці підзаконних нормативно-правових актів, може, і забарився. Проте набрання чинності Законом — ні. Закон діє вже понад 3 місяці, і його норми підлягають обов’язковому дотриманню. Посилання на норми Закону вже поодиноко зустрічаються в судовій практиці. Для прикладу можна навести рішення Донецького окружного адміністративного суду від 28.02.2024 у справі № 200/513/24, в якому суд із посиланням на положення саме Закону зробив висновок про «порушення адміністративної процедури прийняття адміністративного акта» (рішення про відмову у призначенні пенсії) та зрештою зобов’язав орган ПФУ повторно розглянути заяву позивачки про її призначення.

Зважаючи на масштабність реформи адміністративної процедури, велику кількість новел, правозастосування може бути неоднорідним на місцях, точно потребуватиме узагальнень, роз’яснень, судова практика також буде формуватися місяцями та роками, паралельно можуть вноситися зміни та уточнення в законодавче регулювання, поки не будуть усунуті колізії, випрацювані найоптимальніші методи реалізації тих чи інших принципів адміністративної процедури.

Наразі м’яч на половині поля законодавців та уряду: голосування щодо законопроєкту № 10161, робота із «другою лінією» законодавства — підзаконними нормативно-правовими актами в десятках сфер.

Щодо умовних недоліків чи ризиків, закладених у самому Законі, то можна для прикладу звернути увагу на те, що ним не передбачено жодної відповідальності для посадових осіб адміністративних органів за недотримання правил та порядку адміністративної процедури. Це питання фактично залишається в площині дисциплінарної відповідальності службовців.

Також очевидні ризики закладені в процедурі адміністративного оскарження за Законом. Так, згідно з положеннями ст. 79 Закону суб’єктом розгляду скарги є адміністративний орган вищого рівня, а у разі його відсутності — комісія з розгляду скарг, створена в структурі того самого адміністративного органу, що прийняв оскаржуване рішення. Водночас ч. 4 цієї статті передбачено, що посадова особа адміністративного органу, яка прийняла оскаржуваний адміністративний акт, не бере участі в розгляді скарги. Проте очевидно, що оскарження, здійснюване в структурі того самого адміністративного органу, що приймав оскаржуваний акт, викликає зрозумілі питання щодо об’єктивності та «перспективності».

Загалом подібних ризиків можна відшукати достатньо, зважаючи на масштабність реформи. І повторимося: шлях усунення колізій, доопрацювання законодавчої бази, формування судової практики, звісно, буде довгим. Проте, як неодноразово підкреслювали дійові особи (урядовці, законодавці, міжнародні партнери, науковці, представники громадськості) на різних стадіях прийняття Закону, реформа, безумовно, позитивна.

І чи не найголовніші ризики — це спротив окремих державних секторів, що воліли би виводити свої установи з-під дії Закону. Так, Закон дійсно містить низку винятків, і згідно з ч. 2 ст. 1 його дія не поширюється, до прикладу, на відносини, що виникають під час конституційного провадження, кримінального провадження, судового провадження, оперативно-розшукової діяльності тощо. Втім, будь-яке подальше розширення такого переліку винятків має підлягати потужній експертизі.