Для кого решается земельный вопрос?

03.01.2020г. был публикован законопроект «О внесении изменений к некоторым законодательным актам Украины относительно условий обращения земель сельскохозяйственного назначения», предложенный ко второму чтению. В ближайшее время он будет рассмотрен. Станет ли данный закон в случае его принятия надлежащим правовым инструментом анонсированной правительством земельной реформы, о которой так давно ведутся дискуссии.

Вопрос о необходимости проведения в Украине земельной реформы назрел давно. С 2001 года в стране действует мораторий на продажу земель с/х назначения.

Введенный как временная мера в 2001 году, мораторий согласно Переходных положений Земельного кодекса Украины, действует до вступления в силу закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, который должен был бы урегулировать порядок реализации прав граждан и юридических лиц на земельную долю (пай) и с 2005 года распространяется как на земельные доли (паи), так и на земельные участки для ведения сельского (фермерского) хозяйства и другого товарного сельскохозяйственного производства независимо от формы собственности.

Верховная Рада Украины практически ежегодно в течение последних лет принимает изменения в Земельный кодекс Украины относительно продления запрета на куплю-продажу или иным способом отчуждение земельных участков сельскохозяйственного назначения.

Изначально мораторий должен был действовать до 2005 года и был установлен «…..в связи с необходимостью дополнительного времени для формирования земельного рынка с «адекватными» ценами и принятия законодательства, необходимого для создания такого рынка (официальная позиция правительства Украины, сформулированная во время рассмотрения дела «Зеленчук и Цицюра против Украины». (Решение Европейского суда по правам человека от 22.05.2018 г. (Заявления № 846/16 и № 1075/16).

Согласно норм Конституции Украины народ является единственным источником власти в Украине.

Часть первая статьи 13 Конституции Украины предусматривает, что земля, ее недра, атмосферный воздух, водные и другие природные ресурсы являются объектами права собственности Украинского народа.

Часть первая статьи 14 предусматривает, что земля является основным национальным богатством и находится под особой охраной государства. Часть вторая статьи 14 гарантирует право собственности на землю и предусматривает, что это право может приобретаться и реализоваться гражданами, юридическими лицами и государством в соответствии с законом.

В то же время Статья 22 предусматривает, что права и свободы человека и гражданина гарантируются и сужение их содержания не допускается при принятии новых законов или внесении изменений в действующие законы. Статья 41 Конституции предусматривает, что «Каждый имеет право владеть, пользоваться и распоряжаться своей собственностью, результатами своей интеллектуальной, творческой деятельности…Никто не может быть противоправно лишен права собственности. Право частной собственности является нерушимым … »

Именно в данном контексте законодательных ограничений и нарушения прав, гарантированных ст. 22,41 Конституции, гарантированных также статьей 1 Протокола к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, ЕСПЧ 22.05.2018г. рассмотрено дело «Зеленчук и Цицюра против Украины». Европейский Суд признал мораторий нарушающим право на собственность, гарантированное Первым протоколом к Европейской конвенции по правам человека. И это решение вступило в силу. В то же время в Решении Европейский суд указал, что «……этот вопрос (моратория) является приоритетом для Комитета министров Совета Европы (КМСЕ), где от Украины требуют план действий, как именно эти изменения должны произойти. Причем нет требования полностью отменить мораторий уже завтра. Но государство должно что-то сделать для 7 миллионов своих граждан, чтобы не допустить дальнейшего нарушения их права собственности……».

В свою очередь, как следует из стенограмм заседаний Верховной Рады Украины … «Продолжение моратория в Украине  в  период 2012-2015 было необходимо «…….для разработки эффективного механизма продажи и контроля над продажей земли и предупреждения возможных злоупотреблений, а также снятие моратория в условиях военного положения и экономического кризиса станет угрозой национальной и продовольственной безопасности, а также угрозой потери земли, как важного национального ресурса.

Необходимо разработать поэтапную дорожную карту по введению в оборот земли сельскохозяйственного назначения, которая была бы понятной для общественности, мораторий создал трудности в получении финансирования сельскохозяйственного производства и привел к уменьшению числа сельского населения.

Для решения этих и других проблем, вызванных мораторием, необходимо было принять ЗУ «Об обращении земель сельскохозяйственного назначения» и, наконец, ввести землю в оборот»…

Актуальность вопроса открытия рынка  земли  сх назначения очевидна, запрет на продажу земель сельскохозяйственного назначения на сегодняшний день существует только в пяти государствах – Северная Корея, Куба, Венесуэла, Демократическая Республика Конго и Украина.

К сожалению, реалии сегодняшнего дня таковы, что при отсутствии законодательного регулирования, в Украине на протяжении многих лет существует теневой рынок, цены на котором занижены по отношению к реальной стоимости земли, крупные аграрные компании на сегодняшний день опосредованно, путем различных схем, владеют участками общей площадью значительно более 10 тыс.га., выращивая в основном монокультуры для продажи на экспорт, требования к рекультивации и сохранению плодородного слоя не соблюдаются,  усугубляется кризис в экономике.

В таких условиях Верховная Рада начала обсуждение законопроекта о земле, который по сути не является самостоятельным законом, а лишь вносит точечные изменения в существующие законы.

Украина имеет 60,3 млн га земель, то есть 6% от всей территории Европы. Площадь сельхозугодий – 42.7 млн га (70% территории Украины), пашни – 32.5млн га (78,4% всех сельскохозяйственных угодий). Черноземы  занимают 17,4 млн га, то есть 8% всех мировых запасов (данные по земле в Украине взяты из открытых данных Минагрополитики, Госгеокадастра и других источников). При этом около 27 млн. га запрещены к продаже.

Из 11 законопроектов об отмене моратория и обращении земель сельскохозяйственного назначения всех форм собственности Комитетом Верховной Совета Украины по вопросам аграрной и земельной политики в октябре 2019 года был рекомендован проект Закона, поданный народными депутатами Украины Сольским М.Т., Никитиной М.В., Нагаевским А.С. и другими (регистр. № 2178-10 от 10.10.2019)

К первому чтению было предложено ввести ограничения на владение одним лицом землельными участками с/х назначения: не более 35% в пределах общины, не более 8% от территории области и не более 0,5% ( это приблизительно 200 тыс. га) с/х земель Украины, что является достаточно высоким порогом.

  Также законопроектом в первом чтении с 1 января 2024г. было разрешено приобретение с/х земель, в том числе государственной и коммунальной форм собственности, юридическими лицами, конечными бенефициарами в которых являются нерезиденты, иностранные юридические лица и государства, а если со времени государственной регистрации такого лица-нерезидента прошло более 3 лет, и право аренды или эмфитевзиса на такой участок возникло до момента вступления в силу нового закона, запрет на приобретение до 2024г., не распространяется.

Действующая на сегодняшний день норма Земельного кодекса Украины устанавливает, что иностранцы, лица без гражданства, иностранные юридические лица и юридические лица с иностранным капиталом могут приобретать в собственность только определенные категории земли несельскохозяйственного назначения.

Именно положение законопроекта о возможности приобретения земли иностранцами, а также о предельно допустимой концентрации земель с/х назначения в одних руках, вызвало наибольшее количество споров.

Ко второму чтению в законопроект было внесено более 4 тысяч поправок. Ожидается, что Закон вступит в силу с 01 октября 2020 года.

Согласно законопроекта во втором чтении приобретать право собственности на земельные участки с/х назначения могут:

А) граждане Украины;

Б) юридические лица Украины, созданные и зарегистрированные по законодательству Украины, участниками (акционерами, членами) которых являются только граждане Украины и/или государство, и/или территориальные общины;

В) территориальные общины;

Г) Государство.

Общая площадь земельных участков с/х назначения  в собственности одного лица не может превышать 10 тысяч га. Общая площадь земельных участков сельскохозяйственного назначения в собственности юридического лица (кроме банков) не может превышать общей площади земельных участков с/х назначения, которые могут находиться в собственности всех  ее участников, но не более 10 тысяч гектаров, при этом нет ограничения по приобретению участков связанными лицами.

Предельный допустимый порог уменьшен в двадцать раз по сравнению с проектом закона в первом чтении, на первый взгляд, это значительное изменение, но для сравнения в Польше, Венгрии допустимая площадь составляет 300 га, при этом приобретая землю сельхозназначения, новый владелец должен иметь профильное образование  и проживать в общине.

Нет ограничения по возможности приобретения ценной украинской земли банками и кредитными учреждениями, на них не распространяется  лимит 10 тыс.га. Право собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения может приобретаться ими в порядке обращения взыскания на них как предмет залога. Такие земельные участки должны быть отчуждены банками и кредитными учреждениями на земельных торгах в течение двух лет со дня приобретения права собственности

Также положения ст. 130 Земельного кодекса Украины предусматривают, что приобретение в собственность земельных участков с/х назначения юридическими лицами, бенефициарными собственниками которых являются нерезиденты, может осуществляться  з дня и при условии одобрения этого на референдуме. Запрещено иностранцам, лицам без гражданства и юр.лицам приобретать доли в уставном капитале, акции, паи, членство в юридических лицах, которые владеют земельными участками сельскохозяйственного назначения, кроме участия в уставном капитале банков. Данное положение теряет силу при условии и с дня одобрения на референдуме решения о возможности приобретать в собственность земельные участки с/х назначения юридическими лицами-нерезидентами.

О проведении референдума следует отметить, что данное положение законопроекта не содержит вида (всеукраинский или местный) и предмета  референдума.  Кроме того, действующее законодательство не содержит норм, позволяющих  провести референдум. Согласно п. 20 ч. 1 ст. 92 Конституции Украины, порядок проведения референдумов определяется законом. В 2018-м году специальный закон «О всеукраинском референдуме” от 6 ноября 2012 года был признан неконституционным, а новый так и не приняли.

Без принятия специального закона невозможной является реализация ряда положений ст. 130 Земельного кодекса Украины, связанных с правом приобретать в собственность земли с\х назначения по результатам референдума.

Введен ряд других запретов: запрет на приобретение с/х земель, паев государственной и коммунальной собственности, которые находятся ближе 50 км от государственной  границы Украины (кроме государственной границы, проходящей по морю) юридическими лицами, участниками (акционерами) или конечными бенефициарами которых являются лица-не граждане Украины, юридическими лицами, участниками (акционерми, членами) или конечными бенефициарами которых являются граждане государства, признанного Украиной государством-агрессором или государством-оккупантом), лицами, имеющими принадлежность к террористическим организациям, юридическими лицами, участниками (акционерами, членами) или конечными бенефициарами которых являются иностранные государства, юридическими лицами, где невозможно установить  бенефициарного собственника, юридическими лицами, бенефициарные собственники (контролеры) которых зарегистрированы в офшорных зонах согласно перечня КМУ, физическими и юридическими лицами, относительно которых применяются специальные экономические и другие ограничительные мероприятия (санкции) в виде запрета на заключение сделок по приобретению в собственность земельных участков, а также связанными с ними лицами согласно Закона Украины «О санкциях», юридическими лицами, созданными по законодательству Украины, которые находятся под контролем физических и юридических лиц, зарегистрированных в государствах, включенных Международной группой по противодействию отмыванию грязных денег (FATF) в список государств, не сотрудничающих в сфере противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем.

Введен запрет на приобретение в собственность земельных участков в качестве нового вида санкций (в Закон Украины «О санкциях»).

Новый законопроект предусматривает также ответственность государственного регистратора и обеспечение единого программного обеспечения с целью взаимодействия между Государственным земельным кадастром, Государственным реестром вещных прав на недвижимое имущество, Единым государственным реестром юридических лиц, физических лиц-предпринимателей и общественных формирований с целью получения актуальной информации о совокупной площади земельных участков в собственности одного лица.

Необходимо учитывать, что государственные реестры на сегодняшний день содержат массу несоответствий, с 2013 года вопрос взаимодействия государственных реестров также не решен. Данные земельного кадастра не отображают реальную картину и не содержат исчерпывающей информации о земельном банке с/х земель, содержат неточности, существуют накладки участков одни на другой. Без проведения инвентаризации всех с\х земель в стране, окончательного наполнения кадастра регистратор не сможет видеть действительную картину и проверить, скажем, действительно ли предприятие является собственником участков сельскохозяйственного назначения.

Еще одним нововведением законопроекта является проведение расчетов, связанных с уплатой цены земельных участков с/х назначения исключительно в безналичной форме и при условии наличия у приобретателя права собственности документов, подтверждающих источник происхождения средств или других активов, за счет которых  приобретается такое право. 

При этом законопроект не дает исчерпывающий перечень документов, который должен предоставить покупатель, не указано, кто уполномочен принимать решение о подтверждении источника происхождения средств, а также отсутствует сам порядок принятия решения о подтверждении источника происхождения средств.

На эти и другие недоработки обращает внимание парламентариев Главное юридическое управление ВРУ в своих замечаниях к законопроекту во втором чтении, отмечая, что ряд положений Закона не отвечает конституционным принципам верховенства права.

Для сравнения рассмотрим какие нормативно-правовые акты, касающиеся открытия рынка земли, рассматривались за период 2002-2019 годы в Украине.

В 2011г. в Верховную Раду Украины был внесен проект Закона Украины «Об обращении земель сельскохозяйственного назначения» (ОБЗСН), который так и не был принят, отклонен и снят с рассмотрения 06.12.2012г. Именно на необходимость принятия такого закона ссылаются принятые в дальнейшем изменения в Земельного кодекса Украины о продлении моратория.

Проект Закона «Об обращении земель сельскохозяйственного назначения» предусматривал, что только граждане Украины, органы местного самоуправления и государство могли приобретать право собственности на землю сельскохозяйственного назначения. Один гражданин не будет иметь права владеть землей, предназначенной для ведения товарного сельскохозяйственного производства, площадью более 100 гектаров или арендовать более 6000 гектаров такой земли в любом одном районе или более 5% земли в какой-либо одной области. Ограничения применялись и к связанным лицам. Законопроект предусматривал, что владельцы смежных земель будут иметь преимущественное право на приобретение в случае отчуждения земли сельскохозяйственного назначения и что такая земля не может быть продана по цене ниже определенной экспертом, а порядок должен устанавливаться законом.

Изменение целевого назначения земли сельскохозяйственного назначения, которая раньше принадлежала государству, запрещалось в течение десяти лет после приобретения.

Законопроект также содержал ряд других, как мы теперь видим, здравых  норм, направленных на обеспечение эффективного пользования землей сельскохозяйственного назначения, предусматривал выкуп земель государственной формы собственности Государственным Земельным банком. Планировалось, что функционирование этого банка обеспечит национальных сельхозпроизводителей кредитами под 10% годовых.

К сожалению, новый законопроект не содержит норм, которые бы регламентировали механизмы, позволяющие банкам снизить  существующие риски и применить приемлемые условия и низкие процентные ставки для дешевого кредитования национальных сельхозпроизводителей, что является важной составляющей земельной реформы. Не видим мы и предпосылок для предоставления государственных дотаций, льгот и субсидий национальным сельхозпроизводителям. 

Мировой опыт показывает, что в сельском хозяйстве уровень государственной поддержки должен быть достаточно высокий. Так, в Польше кредит на приобретение земли можно получить на 15 лет под 2% годовых, в Латвии – на 20 лет под 3%. Процентная ставка по кредитам в Германии составляет 3% годовых. В Германии прямая бюджетная поддержка составляет 346 евро / га, поддержка развития территорий – 82 евро / га. Совокупный объем поддержки фермеров в Германии составляет 428 евро / га, во Франции – 357, в Польше – 317 евро / га. Сумма бюджетных дотаций в  Украине – 10-20 евро/га.

Бюджет Украины на 2020 год предусматривает субсидии на развитие агропромышленного комплекса  в размере 1% от объема аграрного производства, в то время как  в странах ЕС этот показатель на уровне 20%, Турции-23%, РФ – 12%, Канаде – 11%, США – 7%.

Очевидно, что наши фермеры будут поставлены в очень невыгодные условия по сравнению с крупными агрокомпаниями, ориентированными на экспорт, что приведет к постепенному уничтожению  внутреннего рынка сельхозпродукции.

По  вопросу о стоимости земли.

По данным Института аграрной экономики, в 2019 году нормативно-денежная оценка земель с/х назначения  в Украине значительно снизилась (на 11%) по сравнению с уровнем 2018 года, а по сравнению с 2013 г. показатель стал ниже почти в 2,5 раза.

Соответственно крупным корпорациям после принятия нового закона будет очень выгодно приобретать землю в Украине в собственность, учитывая ее заниженную стоимость по сравнению со стоимостью в европейских странах, ведь новый законопроект устанавливает прямой запрет продажи земли лишь в случае применения стоимости ниже нормативной денежной оценки.

Прогноз цены на землю с/х назначения в Украине после принятия закона: от 1 до 3 тыс.долл. за 1 га.

Для сравнения в мире: Швейцария – 70, Голландия – 64, Австрия – 42, Германия – 31, США, Канада, Бразилия – от 10 тыс. долл. за 1 га.

Система государственного регулирования рынка земель сельскохозяйственного назначения в развитых странах имеет  общие черты и направляется на защиту национального товаропроизводителя.

Необходимо создавать дополнительные институты для финансирования мелких и средних сельхозпроизводителей, и не только на покупку земли, но и на развитие, а также предусмотреть реальную государственную поддержку агропромышленного сектора экономики.

Без решения этих и других вопросов невозможно создать условия для открытия в Украине  рынка земель сельскохозяйственного назначения.

Снятие моратория на куплю-продажу земель сельскохозяйственного назначения без контроля за выкупом приведет к новому переделу ценной украинской земли, усилению дальнейшей концентрации, сосредоточения земельного банка в руках крупных латифундистов и дальнейшему обнищанию сельских жителей.

Будем надеяться, что при обсуждении во втором чтении проекта закона об условиях оборота земель сельскохозяйственного назначения будут учтены все замечания и пересмотрены условия предстоящей земельной реформы.

Автор: Светлана Савченко, адвокат АО «Могильницкий и партнёры»