Застосування юридичної визначеності як елемента верховенства права: практичні поради судді

Прагнення України до загальноєвропейських цінностей обумовило як ухвалення чинних на цей час нормативно-правових актів так й укладення низки міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких була також надана Верховною Радою України.

Це рух почався після проголошення Україною своєї незалежності, яскравим прикладом якого стала ратифікація Законом України N 475/97-ВР від 17.07.97, Європейської Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод від 04.11.1950 року (Конвенція), яка відповідно до ст.9 Конституції України з цього часу стала є частиною національного законодавства.

Крім того, згідно зі ст.15 Закону України  «Про міжнародні договори України» від 29.06.2004 № 1906-IV чинні міжнародні договори України підлягають сумлінному дотриманню Україною відповідно до норм міжнародного права. Згідно з принципом сумлінного дотримання міжнародних договорів Україна обстоює те, щоб й інші сторони цих договорів неухильно виконували свої зобов’язання за ними.

Згодом була укладена Угода про асоціацію між Україною з однієї сторони та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами з іншої, вчиненої у частині політичних положень (преамбула, стаття 1, розділи I, II, VII) від 21 березня 2014 року в м. Брюсселі та у частині торговельно-економічних і галузевих положень (розділи III, IV, V, VI) від 27 червня 2014 року в м. Брюсселі, ратифікованої Законом України «Про ратифікацію Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони» від 16.09.2014 № 1678-VII,відповідно до ст.14 якої, в рамках співробітництва у сфері юстиції, свободи та безпеки сторони надають особливого значення утвердженню верховенства права та укріпленню інституцій усіх рівнів у сфері управління загалом та правоохоронних і судових органів зокрема. Співробітництво буде спрямоване, зокрема, на зміцнення судової влади, підвищення її ефективності, гарантування її незалежності та неупередженості та боротьбу з корупцією. Співробітництво у сфері юстиції, свободи та безпеки буде відбуватися на основі принципу поваги до прав людини та основоположних свобод.

Хочу нагадати, що відповідно до ст.8 Конституції України, ст.6 Кодексу адміністративного судочинства України та ч.1 ст.17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23.02.2006, суд під час вирішення справи керується принципом верховенства права, застосовує цей принцип з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Складовими частинами принципу верховенства права згідно з Доповіддю Європейської комісії «За демократію через право» (Венеційська комісія) від 4 квітня 2011 року (доповідь) є:

1. законність, включаючи прозорий, підзвітний та демократичний процес введення в дію приписів права;
2. юридична визначеність;
3. заборона свавілля;
4. доступ до правосуддя, представленого незалежними та безсторонніми судами, включно з тими, що здійснюють судовий нагляд за адміністративною діяльністю;
5. дотримання прав людини;
6. заборона дискримінації та рівність перед законом.

При чому, згідно Дослідження Європейської комісії «За демократію через право» (Венеційська комісія). 18 березня 2016 року № 711/2013 «Мірило правовладдя», ухваленого Венеційською Комісією на 106-му пленарному засіданні (Венеція, 11-12 березня 2016 року), схваленого Комітетом міністрів (на рівні їх заступників) на 1263-му засіданні (6-7 вересня 2016 року) та Конґресом місцевих і реґіональних влад Ради Європи на 31-й сесії (19-21 жовтня 2016 року),юридична визначеність, як складова правовладдя, чи за іншою термінологією – верховенства права, складається з:
– приступності (доступність)законодавства;
– приступності (доступності) судових рішень;
– передбачності актів права;
– сталості і послідовності приписів права;
– леґітимних очікувань;
– унеможливлення зворотної дії;
– принципів nullum crimen sine lege та nullum poena sine lege;
– принципу Res judicata.

За пунктами 44-51 Доповіді, які проілюстровані посиланнями на практику Європейського суду з прав людини:

44. Принцип юридичної визначеності є істотно важливим для питання довіри до судової системи та верховенства права. Він є істотно важливим також і для плідності бізнесової діяльності, щоб генерувати розвиток та економічний поступ.Аби досягти цієї довіри, держава повинна зробити текст закону (the law) легко доступним. Вона також зобов’язана дотримуватись законів (the laws), які запровадила, і застосовувати їх у передбачуваний спосіб та з логічною послідовністю.

Передбачуваність означає, що закон має бути, за можливості, проголошений наперед — до його застосування та має бути передбачуваним щодо його наслідків: він має бути сформульований з достатньою мірою чіткості, щоб особа мала можливість скерувати свою поведінку.

45. Потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними. У цьому контексті закон (a law), яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції.

Не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади.

Отже, закон повинен вказати на обсяг будь-якої такої дискреції та на спосіб її здійснення із достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій [влади].

У рішенні ЄСПЛ від 26.10.2000 у справі «Гасан і Чауш проти Болгарії» (Hasan and Chaush v. Bulgaria, заява N 30985/96), вказується, що національне законодавство має передбачати правовий засіб захисту від свавільного втручання органів державної влади у права, гарантовані Конвенцією. У питаннях, які зачіпають основні права, це законодавство суперечило б верховенству права — одному з передбачених Конвенцією основних принципів демократичного суспільства, якщо під правом діяти на власний розсуд, наданим органові виконавчої влади, мається на увазі необмежена влада. Тому межі наданих компетентним органам дискреційних повноважень мають бути абсолютно чітко визначені в законодавстві

46. Юридична визначеність вимагає, щоб юридичні норми були чіткими і точними та спрямованими на забезпечення того, щоб ситуації та правовідносини залишались передбачуваними. Зворотна дія [юридичних норм] також суперечить принципові юридичної визначеності, принаймні у кримінальному праві (ст.7 ЄКПЛ), позаяк суб’єкти права повинні знати наслідки своєї поведінки; але це також стосується і цивільного та адміністративного права — тією мірою, що негативно впливає на права та законні інтереси [особи].

Для забезпечення юридичної визначеності важливо належною мірою запровадження загальної заборони зворотної дії інших актів права та встановлення чітких умов застосування винятків з цього правила, як це зазначено у ст.58 Конституції України, згідно з якою закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи.

До того ж юридична визначеність вимагає дотримання принципу res judicata. Остаточні рішення судів національної системи не повинні бути предметом оскарження. Юридична визначеність також вимагає, щоб остаточні рішення судів були виконані. У приватних спорах виконання остаточних судових рішень може потребувати допомоги з боку державних органів, аби уникнути будь-якого ризику «приватного правосуддя», що є несумісним з верховенством права.

Системи, де існує можливість скасовувати остаточні рішення, не базуючись при цьому на безспірних підставах публічного інтересу, та які допускають невизначеність у часі, несумісні з принципом юридичної визначеності.

Одним із основоположних аспектів верховенства права є принцип юридичної визначеності, який, inter alia, вимагає, щоб, коли суди остаточно вирішили питання, їх рішення не ставилось під сумнів (див. рішення суду у справі «Брумареску проти Румунії» (Brumarescu v. Romania) [ВП], №28342/95, п.61, ECHR1999-VII).

Цей принцип передбачає повагу до остаточності судових рішень та наполягає на тому, щоб жодна сторона не могла вимагати перегляду остаточного та обов’язкового судового рішення просто задля нового розгляду та ухвалення нового рішення у справі. Відступи від цього принципу є виправданими лише тоді, коли вони обумовлюються обставинами суттєвого та неспростовного характеру (див. рішення у справі «Рябих проти Росії» (Ryabykh v. Russia), № 52854/99, п.52, ECHR 2003-Х).

47. До того ж парламентові не може бути дозволено зневажати основоположні права [людини] внаслідок ухвалення нечітких законів. Цим досягається істотно важливий юридичний захист особи супроти держави та її органів і посадових осіб.

«Якість закону» визначається як ключове положення юридичної визначеності – складової частини Верховенства Права.

Як зазначив у статті «Категорія «якість закону» як складова принципу верховенства права та гарантія застосування судом найбільш сприятливого для особи тлумачення закону» Я.Берназюк, слід також виокремити такі основні ознаки категорії «якість закону» за практикою ЄСПЛ:

• – поняття «якість закону» (quality of law) охоплює собою такі характеристики відповідного акта законодавства, як, зокрема, чіткість, точність, недвозначність, зрозумілість, узгодженість, доступність, виконуваність, передбачуваність та послідовність. Ці характеристики стосуються як положень будь-якого акта (норм права, які в ньому містяться), так і взаємозв’язку такого акта з іншими актами законодавства такої ж юридичної сили;
• – категорія «якість закону» є основою правового порядку, заснованого на принципах верховенство права (правовладдя; rule of law), оскільки однією з вимог цього принципу є вимога юридичної визначеності (legal certainty), яка є істотно важливою у питаннях довіри до судової системи, а також для гарантування ефективності підприємницької діяльності та привабливості інвестиційного клімату (передумов економічного розвитку);
• – норми права, що не відповідають критерію «якості закону» (зокрема, не відповідають принципу передбачуваності (principle of foreseeability), передбачають можливість різного тлумачення та правозастосування), суперечать і такому елементу принципу верховенства права, як заборона свавілля, а застосування таких норм може призвести до порушення конституційних прав особи та неможливість адекватного захисту від необмеженого втручання суб’єктів владних повноважень у права такої особи;
• – суб’єкт нормотворчості не повинен порушувати права особи внаслідок прийняття «неоднозначних» актів законодавства та повинен нести відповідальність за це (особливо якщо акт передбачає можливість обмеження прав особи), а також мати обов’язок негайно виправити ситуація, яка зумовлена прийняттям акта, що містить норми права, які не відповідають критерію «якості закону»;
• – чіткість положень актів законодавства безпосередньо впливає на якість судового рішення, одним з критерії чого є формулювання у резолютивній частині рішення такого припису, який було б легко виконати та, відповідно, ефективно захистити порушене права особи;
• – акт законодавства, який містить норму, що не сформульована з достатньою мірою якості, не дає змоги особі регулювати (впорядкувати) свою поведінку та передбачати (без зайвої складності або отримавши за потреби відповідну консультацію) наслідки такої поведінки, не володіє повною мірою такою ознакою, як обов’язковість (не може розглядатись як «право»);
• – встановивши невідповідність акта законодавства критерію «якість закону», суд за загальним правилом повинен тлумачити національне законодавство таким чином, щоб результат цього тлумачення відповідав принципам справедливості, розумності та узгоджувався з принципом верховенства права з урахуванням всіх його складових частин.

Будь-які обмеження, які накладаються, мають ґрунтуватися на положеннях законодавства. Воно має бути сформульоване з достатньою чіткістю, щоб надати особі можливість визначити, чи буде її поведінка суперечити закону та якими можуть бути вірогідні наслідки порушень. Передбачення у національному законодавстві чітких визначень є істотною умовою для того, щоб закон залишався нескладним для розуміння та застосування, а також для запобігання спробам регулювати діяльність, яка не підлягає регулюванню (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «Вєренцов проти України» від 11 квітня 2013 року (Заява № 20372/11).

Стаття 1 Першого протоколу до Конвенції вимагає, щоб заходи мали підстави в національному законодавстві, і відсилає до якості такого законодавства, вимагаючи, щоб воно було доступним для заінтересованих осіб, чітким і передбачуваним у застосуванні (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 9 листопада 1999 року у справі «ТОВ «Шпачек» проти Чеської Республіки», від 5 січня 2000 року у справі «Беєлер проти Італії», від 7 липня 2011 року у справі «Сєрков проти України»).

Однією з вимог, яка випливає зі словосполучення «встановлений законом», є передбачуваність. Норму не можна вважати «законом», якщо вона не сформульована достатньо чітко, що дає особі можливість керуватися цією нормою у своїх діях. З іншого боку, хоча визначеність у законі надзвичайно бажана, забезпечення її може призвести до надмірної ригідності, тоді як закон ніколи не повинен відставати від обставин, що змінюються. Ступінь чіткості, яку мають забезпечувати формулювання національних законів і яка в жодному випадку не може охопити всі непередбачувані обставини, значною мірою залежить від змісту певного документа, сфери, на яку поширюється закон, а також від кількості та статусу тих, кому він адресований (див. mutatis mutandis пункт 31 рішення ЄСПЛ від 25 листопада 1999 року у справі «Гешмен і Герруп проти Сполученого Королівства»).

При цьому, складовою частиною правової визначеності є передбачуваність застосування норм процесуального законодавства. ЄСПЛ зазначає, що сторони судового провадження повинні мати право очікувати застосування до їхньої справи чинних норм процесуального законодавства (рішення ЄСПЛ у справі «Дія 97 проти України» від 21 жовтня 2010 року).

Згідно із висновками доктора юридичних наук, професор кафедри теорії та історії держави і права Львівського державного університету МВС, професора кафедри теорії та історії держави і права Івано-Франківського університету права імені Короля Данила Галицького Шутака І.Д., зробленими у монографії «Юридична техніка. Курс лекцій» (Івано-Франківськ: Лабораторія академічних досліджень правового регулювання та юридичної техніки. Дрогобич: Коло, 2015. – 228 с.):

основні принципи законодавчої діяльності – прозорість (відкритість законопроєктних процесів, доступність для користувачів текстів, зрозумілість формулювань); відповідальність (перед суспільством, користувачами та державою); цілеспрямованість (максимальна концентрація регулювання на проблемі, мінімізація негативних наслідків); послідовність та прогнозованість (можливість легкої орієнтації суб’єктів правовідносин у фіксованому правовому полі, прогнозі тенденцій та напрямів його зміни в майбутньому); пропорційність (міра та глибина правового регулювання мають відповідати проблемі: надмірна зарегульованість, як правило, шкодить).

Вимоги юридичної техніки: логічна послідовність викладу, взаємозв’язок нормативних розпоряджень; відсутність суперечностей усередині нормативно-правового акта, у системі законодавства; максимальна компактність викладу норм права за глибини й усебічності вираження їх змісту; ясність і доступність мови нормативно-правових актів; точність і визначеність формулювань і термінів, уживаних у законодавстві; скорочення до мінімуму кількості актів з одного й того самого питання для полегшення їх використання.

Як приклад порушення вимог «якості закону» можу навести прийняття нормативно-правового акта з реформування Національної поліції, ключовим в якому стала неможливість проведення атестації після переведення працівників ОВС до НП та звільнення внаслідок її невдалого проходження.

Як другий приклад можу навести інше тлумачення підстав, зазначених у пункті 9 частини 1 статті 51 Закону України № 1697-VII, за якою прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури, здійснене в пункті 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України №113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури»(23), за яким прокурори, які на день набрання чинності цим Законом обіймають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї із таких підстав:

1. неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв’язку із цим пройти атестацію;
2. рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;
3. в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;
4. ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.

Це суперечить принципу прозорості законодавчої діяльності (у контексті зрозумілості формулювань); послідовності та прогнозованості (можливість легкої орієнтації суб’єктів правовідносин у фіксованому правовому полі, прогнозі тенденцій та напрямів його зміни в майбутньому) та порушує вимоги юридичної техніки: відсутня логічна послідовність викладу, наявні суперечності усередині нормативно-правового акта, у системі законодавства; відсутня точність і визначеність формулювань і термінів, уживаних у законодавстві.

Враховуючи сталу практику ЄСПЛ щодо тлумачення вимоги «якості закону», можна зазначити, що порушення вимог юридичної техніки в цьому випадку та відсутність у чинному законодавстві необхідної чіткості й точності, коли припускається неоднозначне або множинне тлумачення прав та обов’язків особи, порушує вимогу «якості закону», саме тому як державні органи, так і суд зобов’язані застосувати найбільш сприятливий для особи підхід до тлумачення національного законодавства таким чином, щоб результат цього тлумачення відповідав принципам справедливості, розумності та узгоджувався з принципом верховенства права з урахуванням всіх його складових частин.

На підтвердження вищевказаної позиції згодом п.19 був змінений законодавцем в редакції Закону України № 1554-IX від 15.06.2021, було виключено положення «звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» та зазначено, що «…прокурори та слідчі органів прокуратури, зазначені в підпунктах 1-4 пункту 7 цього розділу, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора за умови настання однієї з таких підстав:

1. неподання прокурором чи слідчим органів прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв’язку із цим пройти атестацію;
2. рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації;
3. в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора чи слідчого органів прокуратури, який успішно пройшов атестацію;
4. ненадання прокурором чи слідчим органів прокуратури у разі успішного проходження ним атестації згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі».

Аналогічне тлумачення правових норм було зазначено у численній судовій практиці, наприклад у постанові П’ятого апеляційного адміністративного суду від 08.09.2021 року у справі № 420/1255/21.

На жаль, остаточну крапку в цьому процесі поставить тільки рішення ЄСПЛ, як це вже було із звільненнями з публічної служби внаслідок застосування Закону України «Про очищення влади» (див, рішення Європейського суду з прав людини у справі «Полях та інші проти України» (заяви № 58812/15, 53217/16, 59099/16, 23231/18 та 47749/18) від 17 жовтня 2019 року)(26) та звільненням суддів Верховного Суду України внаслідок його «ліквідації» (див, рішення Європейського суду з прав людини від 22 липня 2021 року у справі «Гуменюк та інші проти України» (заява №11423/19).

48. Юридична визначеність також означає, що держава загалом повинна дотримуватись взятих на себе зобов’язань, виконувати покладені на неї певні функції чи виголошені нею перед людьми обіцянки (поняття «законних очікувань»). «Правомірне очікування» є видом майна, тому для повної характеристики конструкції, яка є об’єктом дослідження, необхідно розглянути ознаки останнього, які поширюються на перше, для якого вони є загальними.

За визначенням вказаним у Дослідженні Європейської комісії «За демократію через право» (Венеційська комісія). 18 березня 2016 року № 711/2013 «Мірило правовладдя»: «Принцип леґітимних очікувань є складовою загального принципу юридичної визначеності та виражає ідею, що органи публічної влади повинні не лише додержуватися приписів актів права, а й своїх обіцянок та пробуджених очікувань. Згідно з доктриною леґітимних очікувань – ті, хто чинить добросовісно на підставі права, яким воно є, не повинні відчувати краху надій щодо своїх леґітимних очікувань. Утім, нові ситуації можуть бути достатньою підставою для законодавчих змін, що спричиняють виникнення відчуття краху леґітимних очікувань у виняткових випадках. Така доктрина застосовна не лише до законодавства, а й до рішень індивідуального характеру, що їх ухвалюють органи публічної влади.»

За певних обставин «законне сподівання» на отримання «активу» також може захищатися статтею 1 Першого протоколу. Так, якщо суть вимоги особи пов’язана з майновим правом, особа, якій воно надане, може вважатися такою, що має «законне сподівання», якщо для такого права у національному законодавстві існує достатнє підґрунтя – наприклад, коли є усталена практика національних судів, якою підтверджується його існування (див. рішення у справі «Копецький проти Словаччини» (Kopecky v. Slovakia) [ВП], заява № 44912/98, п.52, ЄСПЛ 2004-IX).

Проте, не можна стверджувати про наявність законного сподівання, якщо існує спір щодо правильного тлумачення та застосування національного законодавства і вимоги заявника згодом відхиляються національними судами (див. вищенаведене рішення у справі «Копецький проти Словаччини» (Кореску v. Slovakia), п.50; «Anheuser-Busch Inc. проти Португалії» (Anheuser-Busch Inc. v. Portugal) [ВП], заява № 73049/01, п.65, ЄСПЛ 2007-І).

49. Однак потреба у визначеності не означає, що норми права повинні застосовуватись із такою негнучкістю, що унеможливлювала б врахування імперативів гуманності (людинолюбства) і справедливості.
50. Існування суперечливих рішень, що їх виніс верховний чи конституційний суд, у будь-якому разі є несумісним із принципом юридичної визначеності. Тому вимагається, щоб суди, особливо вищих інстанцій, запроваджували механізми, що надають можливість уникати суперечливості та забезпечувати узгодженість їхньої судової практики.
51. Юридична визначеність (legal certainty) та вищість закону (supremacy of the law) передбачають, що закон застосовано на практиці. Це також означає, що він є придатним для застосування. Тому надзвичайно важливо ще до прийняття закону оцінити його на предмет придатності його застосування на практиці, а також перевірити a posteriori, чи буде його застосовування ефективним. Це означає, що, звертаючись до питання про верховенство права, слід зважати на оцінювання законодавства — ex ante та ex post.

Тлумачення застосовування принципів nullum crimen sine lege та nullum poena sine lege (немає закону – немає злочину, немає закону – немає кари), як складових юридичної визначеності зазначено у п.62 Дослідження Європейської комісії «За демократію через право» (Венеційська комісія). 18 березня 2016 року № 711/2013 «Мірило правовладдя»: «Людей заздалегідь має бути поінформовано щодо наслідків їхньої поведінки. Цим обумовлено передбачність та унеможливлення зворотної дії головним чином кримінального законодавства. В адміністративному праві зворотна дія може мати неґативні наслідки для прав та законних інтересів. Утім, поза ділянкою кримінального права може бути допустимим обмеження прав особи чи покладання на неї нових обов’язків за можливості зворотної дії (в тому числі й тимчасово), але лише в інтересах суспільства та відповідно до принципу співвимірності (пропорційності). Законодавець не повинен втручатися в застосування судами чинного законодавства».

 

Автор:
Олександр Кравець, суддя П’ятого апеляційного адміністративного суду, к.ю.н.