Видавництво 
Олена Дума, кандидатка на посаду голови АРМА (Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів), — експертка з антикорупційних та соціальних питань, ексзаступниця голови обласної державної адміністрації, колишня директорка Фонду соціального страхування, радниця міністрів різних урядів, юристка та викривачка корупції. В інтерв’ю «Юридичній практиці» вона поділилися своїм баченням проблем в АРМА та шляхів їх вирішення, а також пояснила, чому недоцільно (і неможливо) передати функції Агентства до Фонду державного майна України.
— Олено Олексіївно, у вас досить різнобічний досвід публічної служби. Скажіть, будь ласка, яка робота була для вас найцікавішою?
— Кожна робота була цікава по-своєму. Кожна посада — великий досвід. Я переймаюсь усім, чим займаюсь, але визначальним чинником є все ж таки результативність. Водночас не я маю оцінювати свою роботу, а суспільство. І зазвичай таке оцінювання відбувається набагато пізніше від моменту досягнення самого результату. Однак результативність та ефект досягаються не стандартною роботою, а здебільшого через зміни та реформування, які мають позитивний ефект із часом. Швидкі ефективні дії супроводжуються системним спротивом, негативними оцінками та прогнозами. Потрібно мати достатній рівень професійності, віру в те, що робиш, та витримку.
Обіймаючи різні посади в органах державної влади, я здобула неоціненний досвід та, відповідно, зробила свій внесок у розвиток органів, де працювала. Маю великий досвід законопроєктної роботи, управління державними установами та організаціями з великими штатами, координації діяльності центральних органів виконавчої влади. Чималий внесок також зроблено в адаптацію національного законодавства до норм ЄС, особливо під час створення та законодавчого врегулювання діяльності Держаної реєстраційної служби та її робочих органів. Використано досвід країн ЄС (Норвегії, Швеції, Литви та інших) і під час створення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та нормативно-правового регулювання порядку передання інформації між державними органами (адміністраторами інших реєстрів). Ініційовано (за моєї участі) та згодом створено Електронний реєстр листків тимчасової непрацездатності у Фонді соцстрахування (2020 рік), створено Реєстр викидів та перенесення забруднювачів в Мінекології (в 2015 році я представляла Україну на другому міжнародному круглому столі в Королівстві Іспанії, в Мадриді, після чого в 2016 році законом було ратифіковано Протокол про РВПЗ).
Та найважчим і найцікавішим був досвід у Фонді соціального страхування України.
— Три роки тому було багато статей та конференцій, що стосувалися Фонду, вашого звільнення з посади директора. Чому ж ви називаєте цю роботу цікавою?
— На цю тему я готова дати окреме інтерв’ю. Поки що не коментую (хоч і є що), оскільки маю мету очолити АРМА та зайнята виключно питаннями, пов’язаними з Національним агентством.
Коротко можу зазначити, що моя місія у Фонді соцстрахування виконана. Основними моїми завданнями були узгодження роботи із законодавством, припинення «сімейної клановості», зупинення масштабної корупції, унеможливлення існування схем, що давали можливість заробляти кошти профспілковим лідерам та членам правління (які десятиліттями мали стосунок до соціального діалогу в країні). За два з половиною місяці я подала десятки заяв до Національної поліції, Генпрокуратури, НАБУ, ДБР, СБУ про виявлені злочини, вчинені посадовими та службовими особами ФССУ та членами правління. Це був симбіоз корупційних впливів, схем та механізмів, які я викрила і зупинила, тож, звісно, за першої ж можливості правління викинуло мене з цієї системи, порушивши всі наявні норми трудового законодавства, спеціального законодавства щодо роботи Фонду та дирекції.
Щодо мого незаконного звільнення було порушено кримінальну справу, яка до цього часу розслідується. А з огляду на те що Київський апеляційний суд 11 квітня цього року схвалив рішення про те, що звільнення незаконне, ця справа буде мати продовження.
Вкрай важливим є те, що мені вдалося зламати корупційну систему. В результаті Фонд ліквідовано та йде процес його приєднання до Пенсійного фонду. Вважаю це перемогою над «злочинцями», які прикривалися профспілками пострадянської системи та розікрали майно санаторно-курортного напряму, особисто збагатилися та продовжували фінансувати профспілкові санаторії через Фонд соцстраху під прикриттям реабілітації, продовжених листів непрацездатності, втрати працездатності на виробництві.
— Чому цей досвід ви називаєте також важким?
— Тому що я кинула виклик системі, створеній за сприяння впливових відомих осіб. Тому що отримувала погрози. Тому що після звільнення отримала понад 20 позовів, які протягом трьох років виграла, деякі у Верховному Суді. Тому що нажила чимало ворогів, які вже зазнали юридичних наслідків своєї злочинної діяльності. Тому що до цього часу зазнаю особистих репутаційних втрат, але з огляду на результати для держави — не зважаю на них.
— Чому ви хочете очолити АРМА? Там теж плануєте зробити такі «чистки», як і у Фонді соцстраху?
— Мотивації у мене достатньо. На підставі власного досвіду та аналізу функціональних повноважень АРМА маю чітке бачення, як має працювати цей орган та як покращити ефективність його роботи. Маю на меті виправити ситуацію та підвищити статус АРМА як в Україні, так і на міжнародному рівні. І звісно, — виконання результативних економічних дій, зокрема задля якомога більшого повернення активів з-за кордону, управління ними та реалізації належним чином відповідно до національного й міжнародного законодавства.
Що стосується чисток, відповідь коротка: якщо будуть виявлені порушення законодавства, вчинені посадовими чи службовими осіб, буде відповідне реагування.
— З кінця минулого року в інформаційному полі обговорювали можливість ліквідації АРМА або передання його функцій Фонду держмайна. Вас це не зупиняє?
— Ні, не зупиняє. Я вважаю, що цього не станеться, і можу аргументувати.
Основною підставою створення АРМА було рішення Ради ЄС (2007/845/JHA від 06.12.2007).
Україна понад рік перебуває в стані війни із зовнішнім ворогом — агресором рф. Та необхідно пам’ятати, що ми маємо подолати також і внутрішнього ворога — корупцію. Такі вимоги закладено в рішенні Ради ЄС 845. Зокрема, йдеться про таке: «Для дієвої боротьби з організованою злочинністю необхідно забезпечити оперативний обмін інформацією між державами – членами ЄС, що сприятиме розшуку та арешту доходів, одержаних злочинним шляхом, а також іншої власності, що належить особам, які вчинили злочини».
Такий оперативний обмін здійснюється з чисельними міжнародними інституціями та юрисдикціями. Наприклад, це Камденська міжвідомча мережа з питань повернення активів (CARIN), заснована в Гаазі 22-23 вересня 2004 року Австрією, Бельгією, Німеччиною, Ірландією, Нідерландами та Великою Британією, яка є глобальною мережею спеціалістів-практиків і фахівців, діяльність якої спрямована на посилення спільних знань про методи та прийоми у сфері виявлення, заморожування та конфіскації доходів, одержаних злочинним шляхом.
Пунктом 3 частини 1 статті 16 закону про АРМА визначено, що саме цей орган забезпечує співпрацю з міжнародними, міжурядовими організаціями, у тому числі з САRIN, та представляє Україну в цій організації.
Отже, АРМА за своїм статусом та функціональними можливостями є єдиним органом в Україні та не має аналога серед усіх органів державної влади, зокрема правоохоронних.
Про це саме свідчить і Директива ЄС № 2014/42/EU від 3 квітня 2014 року, яка передбачає необхідність створення спеціальних інституцій, відповідальних за управління арештованими активами з метою їх збереження (та за можливості збільшення їх вартості).
Закон України «Про загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства ЄС» встановлює, що Україна зобов’язана дотримуватися норми, щоб внутрішнє законодавство було аналогічне країнам ЄС. Тобто АРМА має бути збережено.
Такі самі норми передбачено Угодою про партнерство та співробітництво між ЄС та Україною та Угодою про асоціацію з ЄС. Їх порушення викличе міжнародний резонанс. Тому заяви щодо ліквідації чи реорганізації АРМА — нереальні.
Поява статей в ЗМІ (Томаша Фіали та інші) є логічними з огляду на неефективність роботи органу, відсутність у роботі принципів транспарентності та невикористання АРМА всіх можливих засобів та юридичних механізмів для досягнення дійсно ефективних результатів для держави. Зокрема, існує толерантність АРМА до корупції, що докорінно та швидко необхідно змінювати.
— Ви називаєте роботу Агентства неефективною. Можете сказати конкретно, чому саме?
— Основна функція АРМА — розшук та виявлення майна, а також ведення Єдиного державного реєстру активів, на які накладено арешт у кримінальному проваджені. Без автоматизованої обробки інформації, яку АРМА може отримувати згідно із законодавством, це зробити неможливо. Я говорю про це не безпідставно, а маючи великий досвід у створенні та супроводі належного наповнення та функціонування Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (ДРРП). Я була одним із розробників Закону України «Про державний земельний кадастр». Також було забезпечено законодавче врегулювання та взаємодію з іншими реєстрами на принципах автоматичної обробки інформації на власних сервісах та власними програмами. Була одним із розробників усіх чинних спільних наказів про обмін інформацією між держателями реєстрів, що і зараз працює в автоматизованому режимі.
Це приклад того, що не забезпечено в АРМА. Наразі агентство не проводить автоматизовану обробку отриманої інформації. Особливо це стосується обробки інформації з обмеженим доступом, отриманої з державних публічних реєстрів. Процес впровадження автоматизації доступу АРМА до публічних реєстрів буде більш швидким, коли працівники агентства отримають спеціальний (прямий) доступ до автоматизованих баз, що передбачено статтею 34 Закону «Про публічні електронні реєстри».
Інше проблемне питання — порушення вимог застосування конкурсних процедур (під час визначення банку, в якому розміщуються депозити, управителя та реалізатора активів), зокрема законодавства про державні (публічні) закупівлі.
Конкурсна процедура під час дії воєнного стану, згідно із законом про публічні закупівлі, має відбуватися лише у формі відкритих торгів. А АРМА здійснює це без використання електронної системи закупівель, у своєму «ручному» порядку, який навіть не опубліковано на сайті.
У цьому порядку відсутні чіткі критерії відбору переможця, натомість Агентство впровадило механізм прийняття рішення за аналізом змісту плану управління, який подається учасником конкурсу. Такий процес призводить не до автоматизації, а до навантаження людського ресурсу, затягування в часі, корупційного ризику найвищого рівня, неефективності та непрозорості відбору управителів (реалізаторів).
Переважна більшість арештованого майна (понад 80%) не відображається в оголошеннях про пошук управителя. Такий аналіз я зробила, використовуючи відкриті джерела.
— Які наслідки такої діяльності для держави?
— Держава суттєво недоотримує кошти від управління активами. За даними АРМА, держбюджет отримав за 2022 рік коштів від управління арештованим майном 44,8 млн грн. Ця цифра могла би бути більшою мінімум у десятки разів.
— Така ситуація виключно в управлінні арештованим майном?
— Ні. Така ситуація у всіх сферах діяльності АРМА. Аналогічна ситуація з відбором реалізаторів арештованих та конфіскованих активів. АРМА не проводить конкурсу з відбору реалізаторів майна згідно із законом про державні (публічні) закупівлі. Наслідком цього є продаж об’єктів за заниженою вартістю, нижчою за ринкову. Така цілеспрямована діяльність АРМА з метою проведення повторних торгів призводить також до завдання збитків державі. А це вже сотні мільйонів гривень.
Хочу зазначити, що дотримання законодавства є першочерговим завданням у роботі будь-якого органу, а в цьому випадку саме дотримання законів дасть змогу чітко, просто, відкрито, в автоматичному режимі через електронну систему закупівель відбирати управителів та реалізаторів активів.
— Фонд держмайна вже налагодив процес пошуку орендарів та покупців майна через електронну систему закупівель. Тож, може, доцільні спроби влади реорганізувати АРМА?
— Можу оцінити реакцію суспільства та органів влади на спроби протиснути тему ліквідації Агентства чи передання його функцій Фонду держмайна.
На початку квітня громадська рада при АРМА, яка за все своє існування жодного разу не критикувала роботу Агентства та не надала жодного експертного висновку до його нормативних актів, спільно з публічними особами, докторами юридичних наук, професорами, експертами, насправді здійснили потужний крок для збереження АРМА, провівши пресконференцію. Існування АРМА як інтегрованого в міжнародну систему органу — це однозначно виклик для держави, і тут я погоджуюся з Юлією Теслер.
Водночас розгляд проєкту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Фонд державного майна України» щодо оптимізації структури Фонду державного майна України» (законопроєкт № 8250) у редакції до другого читання містить пропозиції та поправки до проєкту народного депутат Олексія Мовчана про наділення ФДМУ не властивим йому функціям у сфері оцінки та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів.
За результатами розгляду пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи 5 квітня 2023 року Комітет з питань економічного розвитку підготував порівняльну таблицю законопроєкту до другого читання, яка містить 518 пропозицій до проєкту від народних депутатів України, з яких пропонується врахувати 20, врахувати частково — 11, врахувати редакційно — 55 і відхилити — 432. Комітет прийняв рішення рекомендувати Верховній Раді України прийняти законопроєкт № 8250 в другому читанні та в цілому з техніко-юридичними правками.
Пропозиції щодо наділення ФДМУ невластивими повноваженням та передання функцій АРМА — відхилені.
Це зважені рішення народних депутатів. Тому питання щодо наявних проблем в АРМА не буде мати вигляд для іноземних партнерів як ситуація, за якої Україна сховала чи намагається приховати наявні корупційні механізми за ліквідацією. Цього не можна допустити задля статусу України у світі. Боротьба з корупцією має бути показана, а не прихована. Необхідно йти законним шляхом — призначення ефективного керівництва згідно із законодавством та притягнення до відповідальності винних осіб.
Питання, які піднімаються стосовно неефективного управління, бездіяльності АРМА щодо великих об’єктів (які зараз за кордоном і протягом року не повернуті державі), а також через те що дуже складно знайти приватного управителя під час війни, напевно, стали причиною розгляду ФДМУ як органу, який має досвід передання в оренду окремих активів та призначення директорів (аналогічно призначенню управителів).
Та важливо, яким є цей досвід! Про це досить прозоро розповідає звіт «Про результати аудиту ефективності здійснення Фондом державного майна України повноважень з управління майном державних підприємств, установ та організацій, що мають фінансові наслідки для державного бюджету», затверджений рішенням Рахункової палати від 20 грудня 2022 року № 26-67. Це досить об’ємний документ, який неможливо процитувати, та в ньому наявні відповіді щодо унеможливлення передання функцій АРМА до ФДМУ.
Врешті-решт арештовується величезна кількість майна, щодо якого у ФДМУ немає повноважень та досвіду управління та реалізації, крім цього, ФДМУ не справиться з майном, яке швидко псується, втрачає вартість та має високу вартість зберігання.
АРМА — частина правоохоронної системи (а ФДМУ не має таких функцій), тому ліквідація чи передання таких функцій призведе до зупинення та колапсу у сфері розшуку майна, створить надмірне навантаження та потребуватиме додаткового навчання нових фахівців. Крім того, доведеться переукладати договори з іноземними партнерами (на що було витрачено 8 років з моменту створення АРМА).
— А як, на вашу думку, вийти із ситуації, адже влада це питання продовжує обговорювати?
— У випадку спроб органів влади втрутитися в роботу незалежного АРМА насамперед необхідно зважити та врахувати досвід інших країн.
Наприклад, у Франції для управління арештованим та конфіскованим майном у 2010 році було створено Агентство з питань управління та повернення арештованого та конфіскованого майна (AGRACS). Фактично агентство запрацювало після внесення змін до Кримінально-процесуального кодексу. Установу очолює генеральний директор, який призначається на трирічний строк указом міністра юстиції. Йому допомагає генеральний секретар, що призначається міністром бюджету. AGRACS не має прямого стосунку до розшуку та доведення незаконності активів у суді. Натомість воно виконує такі функції: (1) управління всім майном, що було арештоване чи конфісковане під час кримінальних проваджень та передане під управління AGRACS; (2) централізоване управління всіма коштами, заарештованими в процесі кримінальних проваджень; (3) продаж або знищення майна, що було передано під управління AGRACS, але щодо якого було ухвалено рішення про знищення чи продаж такого активу. Арешт майна у Франції здійснює поліція, а суд згодом ухвалює рішення про подальше управителя активом до моменту ухвалення судом рішення про зняття арешту чи остаточну конфіскацію.
Як висновок, можливо допустити на прикладі Франції залучення органу державної влади (КМУ, Мінекономіки, їх посадових осіб) до керівного складу АРМА з метою посилення функції управління та ухвалення раціональних виважених ефективних рішень для держави, зокрема, здійснювати менеджмент активів за межами України, що на сьогодні не здійснюється.
— Як ви вважаєте, що заважає АРМА здійснювати такий менеджмент?
— Функціонал АРМА чітко визначено в законі. Менеджмент арештованих активів за межами України вкрай ускладнений у зв’язку з відмінностями законодавства України та іноземних держав.
Сьогодні спостерігаю нульовий результат у такій діяльності. Адже на сайті АРМА відсутня будь-яка інформація про пошук управителів майна, що перебуває за межами України, про його реалізацію або повернення в Україну. Як випливає з відповідей АРМА на запити про надання публічної інформації (є у відкритому доступі), АРМА не отримало в управління жодного активу за межами України. Водночас АРМА вказує, що головна проблема — це визнання в іноземних юрисдикціях ухвал українських судів про передання активів в його управління.
— Які саме проблемні питання можуть виникати під час виконання рішень українських судів в інших державах?
— Визнання (виконання) в іноземних юрисдикціях ухвал українських судів про передання активів в управління АРМА дуже ускладнено. В багатьох випадках Україні відмовляють у виконанні.
Якщо між іноземною державою та Україною відсутній міжнародний договір, то діятиме пріоритет кримінального законодавства іноземної держави, який передбачає як відмову, так і виконання на невигідних для України умовах рішень її судів.
Аналогічна ситуація (відмова або виконання на невигідних умовах) за наявності міжнародного договору між Україною та іноземною державою.
Жодна ухвала українського суду про передання арештованих активів в управління АРМА не виконана в іноземних юрисдикціях.
Оскільки такі органи, як АРМА, працюють на засадах взаємності, ми маємо ситуацію, за якої Україна не віддає в управління іноземним органам арештовані активи. Україна віддає виключно речові докази, які необхідні для кримінального провадження в іноземній країні. Аналогічне законодавство існує і в іноземних країнах. Речові докази віддаються прокурору (компетентному органу).
Йде заморожування активів та очікування арештів із кінцевим результатом щодо поділу активів. А питанням збереження майна займається іноземна держава.
Роль АРМА в цих питаннях (арешту та повернення) зведено до управління активами, АРМА не є учасником кримінального провадження.
Одним із шляхів вирішення цього проблемного питання є не спроби визнати рішення українського суду про передання АРМА активів в управління, а застосування механізму, передбаченого міжнародними угодами та законодавством інших країн, про передання речових доказів компетентному органу запитуючої сторони (в нашому випадку прокурору).
Після отримання активів АРМА управляє ними відповідно до спеціального закону.
— А що робити в тих випадках, коли речові докази не передають або вже є вирок суду про конфіскацію?
— Вважаю, що АРМА не використовує інші юридичні механізми, які можуть надати йому можливість отримати в управління (зокрема, з правом реалізації) закордонних активів. Вони ґрунтуються на можливості АРМА щодо захисту свого речового права з управління арештованими активами в цивільних або господарських (арбітражних) судах (українських та іноземних).
Зокрема, можливості подання АРМА цивільних позовів до українських судів про встановлення правової підстави на майно передбачено ст. 53 Конвенції ООН 2003.
— Що це за інші юридичні механізми?
— Наприклад, подання АРМА цивільного позову в іноземний суд про захист свого права управління з метою отримання можливості здійснювати управління майном, яке перебуває в іноземній державі. Це найпростіший механізм отримання в управління нерухомого майна.
Інші юридичні механізми ґрунтуються на поданні позовів в український цивільний або господарський суд. Рішення суду в такому випадку підлягає виконанню в державі, яка ратифікувала Нью-Йоркську конвенцію про визнання та виконання іноземних арбітражних рішень 1958 року.
— Якого результату можна очікувати від впровадження названих вами механізмів?
— Озвучені мною юридичні механізми за участю АРМА можуть істотно скоротити в часі та розширити можливості України щодо арешту, конфіскації та повернення в Україну закордонних активів злочинців та в багатьох випадках приведуть до більших доходів державного бюджету, ніж стандартні дії в рамках міжнародної правової допомоги без участі АРМА.
Завантажується ...
