Визнання закону неконституційним: як поновити особу в правах і не дестабілізувати правовий порядок у державі

Тотальне застосування ретроспективної дії рішень Конституційного Суду щодо неконституційності нормативно-правового акта для перегляду судових справ може дестабілізувати правовий порядок у державі і зрештою спрацювати проти інтересів особи і суспільства.

Є три визнані у світі форми юридичних наслідків застосування рішень конституційних судів про неконституційність нормативно-правових актів. Це ex nunc, коли акт визнається неконституційним із моменту оголошення рішення конституційного суду і діє наперед, pro futuro – коли сам конституційний суд відкладає набрання чинності на перспективу, ex tunc – з моменту прийняття акта, і саме з цією формою пов’язана ретроактивність. Найбільш поширеними формами юридичних наслідків застосування рішень конституційних судів у світі є ex nunc і pro futuro. Якщо ці питання законодавчо не врегульовано, то, як правило, законодавець у різних країнах дозволяє конституційному суду самому визначати дію цього акта в часі.

Зокрема, у ст. 152 Конституції України передбачено, що Конституційний Суд України (далі – Суд) має можливість самостійно визначати строк втрати чинності актом (його окремими положеннями). Тобто це положення означає, що ретроактивність не має автоматичної дії, а Суд у відповідних випадках сам може визначати обмеження дії певних його рішень. 

Очевидно, що найбільшу неоднозначність викликає застосування дії рішення конституційного суду ex tunc, оскільки така форма застосування юридичних наслідків рішень конституційного суду впливає на поновлення в правах людини, яка претендує на моральне чи матеріальне відшкодування шкоди, завданої актами і діями, що пізніше були визнані неконституційними. Це фактично й обумовлює ретроспективне застосування рішення конституційного суду, яке пов’язане з вирішенням питання моменту поновлення у правах особи.

Можливість поновлення в правах визначено, зокрема, Кодексом адміністративного судочинства України (далі – КАС України) (розділ 3 глави 3). Якраз найбільше питань постає у зв’язку з механізмом реалізації положень КАС України, який передбачає можливість особи звернутися до адміністративного суду із заявою про перегляд рішення за виключними обставинами (статті 361, 365 КАС України). Тобто вказані статті також свідчать про те, що автоматична зворотність рішень Суду не діє стосовно тих рішень адміністративних судів, які вже набули законної сили.

Згідно з положеннями частини 5 статті 361 КАС України вже прийняте судове рішення може бути переглянуто шляхом прийняття нового рішення, «якщо рішення суду ще не виконано». Таким чином, виникає потреба в новому судовому розгляді справи. Реалізація такого механізму фактично обумовлює проблему дотримання принципу юридичної визначеності і принципу res judicata (остаточності судових рішень).

Існує точка зору, що поновлення у правах має здійснюватися з моменту прийняття закону чи правового акта, які пізніше були визнані неконституційними, або цей момент має пов’язуватися з моментом, коли правовідносини виникли і особа насправді зіткнулася з несправедливістю внаслідок застосування до неї закону чи іншого правового акта, які пізніше були визнані неконституційними. Для того щоб уникнути потенційного конфлікту з рішенням адміністративних судів, які вже набрали законної сили, з метою забезпечення особі правової впевненості, її легітимних очікувань та порядку і стабільності в суспільстві важливо, щоб сам Суд чітко встановлював дію своїх рішень у часі.

На продовження цієї теми логічно постає питання, коли ретроспективність виправдана і доречна  для забезпечення верховенства права.  Але не все так просто, оскільки за загальним правилом закони не мають зворотної дії в часі, тобто закони, втім, як і рішення Суду, діють наперед. А суди застосовують норму, яка була чинною на момент виникнення правовідносин, тобто ту норму, що була чинною до прийняття рішення Судом про її неконституційність.

Наголошу, що принцип верховенства права, спрямований на ефективний захист і поновлення особою своїх прав, є одним із провідних для суддів у практиці застосування. Водночас верховенство права включає інші важливі принципи. Суддя для прийняття справедливого рішення застосовує принципи, закріплені в статті 2 КАС України, зважуючи інтереси, які дають змогу встановити баланс між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовано рішення (дію) суб’єкта владних повноважень. Суддя під час вирішення спору також перевіряє якість закону або норми на предмет їх відповідності Конституції України. І в разі виявлення такої невідповідності згідно зі статтею 7 КАС України застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу. Це важливий момент, який також означає, що в конкретний період існування правовідносин у певний період часу суддя прийняв законне рішення. Тому заклик до перегляду всіх спорів, що регулювалися законодавчим або нормативним актом, який згодом визнано неконституційним, дестабілізуватиме порядок і зрештою спрацює проти інтересів особи і суспільства. 

Водночас юридична визначеність не є надто формалізованою. Вона, за визначенням Європейської комісії «За демократію через право»  (Венеційська комісія), може мати певну гнучкість, але у виключних випадках. Пам’ятаємо статтю 58 Конституції України, яка закріплює незворотність дії законів, окрім тих, які спрямовані на пом’якшення відповідальності особи, покращення її становища. Цей принцип за аналогією кримінального права у поєднанні з принципом верховенства права передбачає певні винятки, спираючись на обставини у конкретній справі.

Крім принципу юридичної визначеності і законності, є також важливий принцип  res judicata, тобто остаточності судових рішень, який вимагає їх виконання і не дозволяє переглядати знову.

Отже, на перший погляд, принцип верховенства права виключає ретроактивність.  Проте прагнення дотриматися цього принципу – поновити особу в правах спонукає суддів шукати інші інструменти ретроспективного застосування рішень конституційного суду. І, власне, в Європейському Союзі сформовано відповідну концепцію, яка не має єдиного рецепту, як чітко і правильно застосувати  ретроспективність на національному рівні. Це нині є предметом обговорення правничої спільноти. Зокрема, таку тему було порушено під час Міжнародного семінару-практикуму «Юридичні наслідки визнання нормативного акта неконституційним для захисту прав людини в адміністративному судочинстві», що відбувся 31 липня 2020 року у Верховному Суді (відеозапис заходу можна подивитися за посиланням – https://www.youtube.com/playlist?list=PLKiQHDbI-9ZAp6b1x9ASFMARe0qmC6zmX).

Дискусії тривають навколо потреби запровадження механізму ефективного поновлення в правах особи, яка протягом років пройшла всі сходинки судових оскаржень, нарешті звернулася з конституційною скаргою та отримала на свою користь рішення Суду. Який тоді сенс у конституційній скарзі, якщо особа не може поновити себе в правах, бодай могла хоча б отримати відшкодування матеріальної і моральної шкоди? Адже це свідчитиме, що ініціатор конституційної скарги не відчує реального ефекту, а буде досягнутий лише превентивний ефект юридичних наслідків рішення Суду про неконституційність нормативного акта. По суті, особа, яка доклала зусиль для подання конституційної скарги на захист свого права, захищаючи своє конституційне право, одночасно захистила права інших членів суспільства.

Якщо говорити про матеріальне і моральне відшкодування шкоди особі внаслідок застосування неконституційного акта за процедурою конституційної скарги, то такий позов може бути розглянуто судом. Саме ж вирішення цього питання ускладнюється визначенням матеріальної шкоди, обумовленої  несправедливістю, яка виникла в минулому, що, як правило, пов’язана з відсутністю норми в певний період часу. З практичного погляду дуже складно встановити «законні очікування» особи, довести, що вона мала сподівання на отримання певних виплат, які внаслідок визнання закону неконституційним призведуть до покращення її становища і фактично нададуть перевагу порівняно з іншими особами та спричинять нерівне становище.

Очевидно, що суди, передусім адміністративні, керуються усталеною практикою, а саме застосовують той акт, який був чинним на момент виникнення правовідносин, щоб, як вже зазначалося, було дотримано основ конституційного ладу і забезпечено стабільність у державі. 

Треба зважати на те, що законодавець, приймаючи закон, насамперед керується демократичною необхідністю (доцільністю), яка формулюється в меті прийнятого закону, принципом пропорційності щодо переслідуваної мети, зіставляє прийняття цього закону з наслідками, до яких він може призвести після набрання чинності. Парламент приймає закони, які  згідно зі статтею 8 Конституції України не повинні суперечити Конституції України.

Тому є сумнівним твердження, що прийняття неконституційного закону чи іншого правового акта – це «помилка держави», оскільки на певному етапі існування і розвитку суспільства відповідні закони та інші правові акти були прийняті в рамках Конституції України. Навіть встановлення відшкодування матеріальної і моральної шкоди, що фактично означає відповідальність суб’єкта владних повноважень, складно визначити без встановлення причинно-наслідкового зв’язку між неконституційністю норми закону (окремих положень) і шкодою, заподіяною особі. Закони – сукупність правил загального характеру, які щодо конкретних осіб застосовуються через виконавчі акти. Як правило, шкода є наслідком не тільки наявності неконституційної норми закону чи іншого правового положення, а й акту їх застосування. Повинно бути доведено, що на підставі закону (окремих положень), визнаного неконституційним, було вжито конкретні дії органів державної влади, спрямовані «проти» конкретної особи, яка зазнала шкоди внаслідок застосування неконституційного акта.

Наприклад, у питаннях щодо соціальних прав певних категорій громадян відповідно до мети законодавець визначає критерії нарахувань, їх структуру, які може змінювати, зважаючи на прожитковий мінімум, інфляційні процеси, наповнення державного бюджету тощо. Очікування людей визначають керівництво в праві, закони також є результатом цього керівництва, який підкріплюється легітимністю (тобто відповідністю очікуванням суспільства). Це означає добровільну згоду особи на запропоновані умови, визначені законодавцем, які існували в певний період часу і в яких, наприклад, відбулося здійснення певних матеріальних виплат чи нарахувань.

Судова гілка влади, яка співпрацює з іншими гілками влади в інтересах громадян, не повинна переходити межі своїх повноважень, перебирати на себе компетенцію законодавця. Суди, на мою думку, можуть застосовувати лише ті закони, які діяли в певний період. Якщо суди займуть позицію про перегляд усіх рішень, то фактично підірвуть довіру до своїх же рішень, які в момент застосування конкретної норми закону були законними. Треба усвідомлювати, що правовідносини змінюються, і судова практика має вплив на законотворчий процес також.

За загальним правилом, відповідно до принципів юридичної визначеності і res judicata, якщо Суд визнає зміни, запроваджені законодавцем, неконституційними, то суди не можуть поширювати дію цього рішення на правовідносини, які були актуальними за інших умов та іншого правового регулювання. Суди не можуть переглядати вже виконані рішення, адже принцип res judicata це забороняє. 

Іншими словами, механізм перегляду за виключними обставинами внаслідок визнання Судом закону (окремого положення) неконституційним за процедурою конституційної скарги передбачає необхідність, по-перше, існування позову особи до адміністративного суду, по-друге, використання особою всіх інших юридичних засобів захисту, тобто доведення справи до касаційної інстанції, до подання конституційної скарги про неконституційність і, по-третє, щоб остаточне рішення у справі особи на момент винесення рішення Суду про неконституційність не було виконано.

Однак передбачений механізм не позбавляє особу права звернутися з позовом до суду про відшкодування матеріальної і моральної шкоди внаслідок застосування до неї неконституційного акта, але для цього потрібно довести причинно-наслідковий зв’язок між неконституційним актом і шкодою, заподіяною їй.

Таким чином, ретроактивність має бути винятком із загальних правил, оскільки рішення Суду діють наперед. І такою є практика в Європейському Союзі. Винятком із цих правил, відповідно до статті 152-2 Конституції України, можуть бути випадки, коли Суд у своєму рішенні сам вкаже на ретроспективну дію юридичних наслідків такого застосування, але для цього повинні бути чіткі передумови і беззаперечне обґрунтування, щоб не дестабілізувати порядку в державі і не підривати конституційного ладу.

Суддя, застосовуючи юридичні наслідки рішення Суду про неконституційність, повинен обов’язково дотримуватися принципу пропорційності, забезпечувати справедливий баланс між загальними інтересами суспільства та обов’язком захисту основоположних прав конкретної особи в кожній конкретній справі. При цьому право людини має бути захищеним.

Автор: Мирослава Білак, суддя ВС у Касаційному адміністративному суді, д.ю.н.