Триваючий відступ: баланс між цілями і засобами обмеження прав не може зачіпати справедливе правосуддя — блог Володимира Богатиря

Повідомлення України про відступ від зобов’язань щодо прав людини набуло широкого висвітлення в медіа та викликало суспільне занепокоєння. Що ж відбулося насправді та як ці фактори сприймаються ЄС?

Принципи відступлення

Ключовими міжнародними актами, що встановлюють гарантії дотримання прав та критерії правомірного їх обмеження, є Конвенція (Ради Європи) про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 та Міжнародний пакт про громадянські і політичні права, прийнятий 16 грудня 1966 року Генеральною асамблеєю ООН. Обидва документи ратифіковані Україною, тож є частиною національного законодавства.

І Конвенція, і Пакт допускають можливість відступу від зобов’язань за певних умов. Так, згідно зі ст. 15 Конвенції під час війни або іншої суспільної небезпеки, яка загрожує життю нації, будь-яка Висока Договірна Сторона може вживати заходів, що відступають від її зобов’язань за цією Конвенцією, виключно в тих межах, яких вимагає гострота становища, і за умови, що такі заходи не суперечать іншим її зобов’язанням згідно з міжнародним правом.

Тобто дискреція держав обмежена. Існують стримувальні фактори, що визначаються критеріями правової визначеності і пропорційності (достатності).

Ці самі умови, але більш докладно, прописані також у ст. 4 Пакту: під час надзвичайного становища в державі, за якого життя нації перебуває  під  загрозою  і  про  наявність  якого  офіційно оголошується, держави – учасниці цього Пакту можуть вживати  заходів  на відступ від своїх зобов’язань за цим  Пактом  тільки   в  такій  мірі, в якій це диктується гостротою становища, за умови, що такі  заходи не є несумісними  з їх іншими зобов’язаннями за міжнародним  правом і не зумовлюють дискримінації  виключно  на  основі  раси,   кольору шкіри, статі,  мови,  релігії  чи  соціального походження.

Спільним для конструкції обох норм є той факт, що сама собою надзвичайна обставина, якою для України, безумовно, є запровадження воєнного стану, є необхідною, але не достатньою умовою для відступу держави від своїх зобов’язань.

Відступи не допускаються, коли йдеться про порушення фундаментального права на життя, а також катування, рабство або покарання за рамками закону.

Процедурно країна, що вирішила відступити від зобов’язань, має поінформувати відповідно Генсека РЄ та (або) Генсека ООН про застосовані заходи (положення, від яких вона відступила),  і про причини,  що спонукали до  такого рішення.

Про кількість і якість

Що, власне, останнім часом доволі часто робить Україна?

Якщо подивитися на повідомлення уряду України, наприклад, на офіційному сайті ООН, то сам перелік за своїм обсягом може налякати необізнаного пересічного громадянина. Від початку війни повідомлень було 22. За їх кількістю Київ наразі поступається хіба що Афганістану, стосовно якого  ООН винесла інформацію на окрему сторінку країни.

Втім, ця цифра сама собою ні про що не свідчить.

По-перше, більшість нотифікацій є суто технічними, які зумовлені ухваленням рішень всередині країни про продовження режиму воєнного стану. Тобто наш уряд лише засвідчує незмінність стану.

По-друге, коли йдеться про обмеження прав, то вони вже були запроваджені на національному рівні. Рада Європи і ООН лише інформуються про цей факт.

По-третє, кожне нове повідомлення не є свідченням чергового обмеження прав – ще одного чи декількох. Йдеться про уточнення списку, зокрема в бік скорочення.

Як відомо, 24 лютого 2022 року з’явився Указ Президента № 64 «Про введення воєнного стану», а також ухвалено закон про його затвердження. У самому акті глави держави давався перелік статей Конституції (30 – 34, 38, 39, 41 – 44, 53), за якими тимчасово можуть обмежуватися права і свободи. Також передбачалися тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб в межах та обсязі, що необхідні для забезпечення можливості запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану.

Обсяг застосування відступу був надісланий у формі нотифікації Генсеку ООН. Документ, крім посилань на статті про права Конституції України та Пакту, також давав доволі широкий список із 23 обмежень, що можуть допускатися всередині країни.

Саме тому, досліджуючи питання відступу, слід зазначити, що він, з одного боку, є тривалим, а з іншого – здійсненим згідно зі ст. 64 Конституції України в умовах воєнного або надзвичайного стану (можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень). Тобто сенсації як такої наразі не існує.

Чинний перелік

Цікаво, що останнє повідомлення від 29 квітня насправді навіть скоротило список обмежень. І фінальний список має сьогодні такий вигляд:

• примусово відчужувати в установленому законом порядку майно, що перебуває у приватній чи комунальній власності, для потреб держави в умовах воєнного стану та видати про це відповідні документи;
• запровадити в установленому порядку комендантську годину (заборону перебування на вулицях та в інших громадських місцях у певний час без спеціально оформлених перепусток та довідок);
• встановлювати в установленому порядку особливий режим в’їзду та виїзду, обмежувати свободу пересування громадян, іноземців та осіб без громадянства, а також рух транспортних засобів;
• проводити в установленому порядку огляд речей, транспортних засобів, багажу і вантажів, службових приміщень і житла громадян, за винятком обмежень, встановлених Конституцією України;
• забороняти мирні зібрання, мітинги, походи, демонстрації та інші масові заходи;
• встановлювати в певному порядку заборону чи обмеження у виборі місця перебування чи проживання осіб на території, де діє воєнний стан;
• забороняти громадянам, які перебувають на військовому чи спеціальному обліку, змінювати місце проживання (місце перебування) без відповідного дозволу;
• встановити військову житлову повинність для фізичних та юридичних осіб.

Перелік не є вичерпним, проте європейські країни та інституції будуть його застосовувати у своїй діяльності.

Потреба пропорційності

Водночас ці самі європейські інституції досить прискіпливо стежать за дотриманням Україною правил відступлення від зобов’язань. Зокрема, щодо визначеності і пропорційності заходів, що вживаються.

Так, у листопаді 2022 року відділ програм співробітництва Ради Європи здійснив правовий аналіз відступу, зробленого Україною відповідно до ст. 15 Конвенції та ст. 4 Пакту. І цей документ заслуговує на окреме згадування, оскільки в ньому досліджено звʼязок між законністю визначеністю і пропорційністю в контексті практики Європейського суду з прав людини.

Принцип законності передбачає належне тлумачення закону та включає принцип правової визначеності. З цих причин довільне тлумачення правових норм також може суперечити принципу законності в разі застосування відступу.

Комітет РЄ з прав людини проводить подвійну оцінку, оцінюючи необхідність відступу з загальної та індивідуальної точок зору. Він поділяє аргументацію ЄСПЛ та ставить запитання, чи був захід відступу пропорційним за окремих обставин, незважаючи на те, що він вимагався загалом. А от Управління Верховного комісара ООН з прав людини зазначає, що вимога про необхідність пов’язана з критерієм пропорційності, підкреслюючи, що в цьому не було б необхідності, якби були доступні менш жорсткі заходи.

Всі ці способи обґрунтування, по суті, однакові з однією незначною відмінністю. Євросуд практично ніколи не визнавав недійсним рішення держав про відступ. Він концентрувався на необхідності та пропорційності заходів щодо відступу в конкретних випадках. У результаті той чи інший обмежувальний захід може бути оголошений непридатним у такому випадку, навіть якщо він, як правило, необхідний для реагування на надзвичайну ситуацію.

Комітет РЄ з прав людини оцінив необхідність відступу з більш загальної точки зору, поставивши питання про те, чи буде надзвичайна ситуація і надалі вимагати відступу і чи були ці заходи пропорційні по відношенню до конкретної особи. В цілому, необхідність застосування заходів щодо відступу від правил ставиться під сумнів як на загальному, так і на індивідуальному рівнях.

Необхідність повинна оцінюватися насамперед стосовно конкретної особи, а потім – спільних інтересів. Збройний конфлікт, хай яким серйозним він є, не може виправдати принизливі заходи, якщо тільки вони не є необхідними в цьому випадку. Саме тому деякі вчені розглядали пропорційність як одне з фундаментальних понять.

Воно має важливе значення для визначення меж будь-якого втручання в права людини. У разі відступу ще важливіше гарантувати, що держави, які відступають, не зловживають надзвичайним станом. І Комітет з прав людини завжди підкреслював, що принцип пропорційності є обов’язковою умовою для того, щоб заходи відступу були дійсними.

Тож принцип пропорційності можна сформулювати як баланс між засобами та цілями. Пропорційність вимагає розумного поєднання законної та необхідної мети та засобів, що використовуються для її досягнення. Крім того, ці засоби повинні відповідати конкретній ситуації і не мати дискримінаційного характеру.

Взагалі ж принцип справедливості є процедурною гарантією, що не допускає відступів у надзвичайних ситуаціях. Комітет з прав людини звертав увагу, що процедурні та судові гарантії, які необхідні для реалізації захищених прав, ніколи не можуть бути змістом заходів, спрямованих на обхід захисту прав. І позиція ЄСПЛ полягає в тому, що відступ не може виправдовувати недотримання вимог справедливого судового розгляду.

***

Отже, держава, хоча і має суверенний імунітет щодо вирішення усіх питань всередині країни, він усе ж обмежений зобов’язаннями, що випливають з міжнародних актів.

Чинні процедури забезпечення дотримання прав людини вимагають визначеності правил обмеження цих прав та пропорційності застосовуваних заходів. Відповідно до стану додержання цих правил Україною держави – члени Міжнародного пакту та Європейської конвенції сприйматимуть усі рішення українських правоохоронних органів та судів.

Що стосується процесуальних наслідків, то принцип пріоритету прав людини залишається непорушним. Дотримання балансу між цілями і застосованими заходами у разі обмеження прав в конкретних випадках, безумовно, має значення. Втім, концепція такого балансу недоречна у контексті гарантій справедливого судочинства. Що переконує у непорушності засад судового контролю навіть в умовах воєнного стану.

Звісно, наведені відступи будуть мати цілком практичні наслідки у вигляді відмов у видачі, екстрадиції та депортації з країн ЄС до країни, яка не дотримується фундаментальних стандартів прав людини. Це також може вплинути й на співробітництво за каналами Інтерполу, стаття 2 Конституції (Статуту) якого передбачає забезпечення та підтримку найширшої взаємної допомоги між усіма органами кримінальної поліції в межах законодавства різних країн та в дусі Загальної декларації прав людини.

Блог — матеріал, який відображає винятково точку зору автора. Як незалежне видання, «Юридична практика» може публікувати статті, що мають дискусійний характер або стосуються тих чи інших спірних питань. Точка зору редакції “ЮП” може не збігатися з поглядом автора блогу.