Створення Бюро економічної безпеки України: на що варто звернути увагу під час прийняття закону в другому читанні

3 вересня 2020 року Верховна Рада України схвалила в першому читанні проєкт Закону «Про Бюро економічної безпеки України» № 3087-д від 02.07.2020 (надалі – законопроєкт), який передбачає створення в Україні Бюро економічної безпеки (надалі – БЕБ).

Майже через рік після того, як попередній проєкт Закону «Про Бюро фінансових розслідувань» № 1208-2 від 18.09.2019 так і не був прийнятий в другому читанні, законодавець вкотре намагається створити БЕБ як єдиний орган з повноваженнями та підслідністю щодо розслідування економічних злочинів.

Свою позицію щодо доцільності створення єдиного органу з розслідування злочинів у економічній та податковій сферах Рада бізнес-омбудсмена вже неодноразово висловлювала в своїх листах щодо попередніх законопроєктів на цю тему. Наприклад, щодо положень проєкту Закону «Про національне бюро фінансової безпеки України», який був зареєстрований у Верховній Раді попереднього скликання, та щодо положень останнього проєкту Закону «Про Бюро фінансових розслідувань» № 1208-2 від 18.09.2019, який передбачав створення в Україні Бюро фінансових розслідувань. І така позиція бізнесу та Ради бізнес-омбудсмена полягала саме у створенні нового органу на основі «аналітичного» підходу в його роботі, без силового блоку та «маски-шоу».

Концептуально прийняття в першому читанні законопроєкту є позитивним кроком законодавця. Водночас редакція законопроєкту, прийнятого 03.09.2020 в першому читанні, має низку недоліків та негативних положень, на які Рада бізнес-омбудсмена звернула увагу в своєму зверненні до законодавця та які було б варто переглянути в другому читанні.

В першу чергу варто звернути увагу на те, що законопроєктом в редакції першого читання змінюється процедура розгляду матеріалів до відкриття кримінального провадження порівняно з тим, як це передбачено в наявній редакції Кримінального процесуального кодексу України (надалі – КПК).

Так, відповідно до законопроєкту, пропонується внести зміни до ст. 214 КПК, а саме ч. 10 ст. 214 КПК, де встановлюється, що відомості про кримінальне правопорушення, передбачене стст. 212, 212-1 КК, можуть бути внесені до Єдиного реєстру досудових розслідувань лише в разі, коли податкове правопорушення визначено актом документальної перевірки відповідно до вимог ст. 86 Податкового кодексу України та іншими додатковими фактичними даними, що встановлюють наявність чи відсутність фактів та обставин кримінального правопорушення.

З огляду на такий підхід досудове розслідування за ст. 212 Кримінального кодексу України (надалі – КК України) може бути розпочато тільки за актом перевірки контролюючого органу та іншими додатковими фактичними даними. При цьому згідно з вимогами абз. 4 п. 86.1. ст. 86 Податкового кодексу України акт перевірки не може розглядатися як заява або повідомлення про вчинення кримінального правопорушення щодо ухилення від сплати податків. Крім того, в законопроєкті немає чітких критеріїв, які б визначали, що саме слід розуміти під «додатковими фактичними даними», які до початку досудового розслідування встановлюють наявність чи відсутність фактів та обставин кримінального правопорушення.

Ба більше, такий підхід фактично унеможливлює реєстрацію в ЄРДР кримінальних правопорушень на підставі аналітичних відомостей, зібраних БЕБ, а також не враховує питання узгодження податкових зобов’язань та фактичного ненадходження коштів до бюджету як обов’язкову складову частину злочину за ст. 212 КК України. Також це ставить роботу БЕБ в залежність від податкової служби, яка складає акти перевірки.

Відповідно, ми стурбовані тим, що запропоновані законопроєктом в редакції першого читання зміни (ч. 10 ст. 214 КПК) містять значний ризик того, що практично кожна податкова перевірка із донарахуванням податків на значну суму може перетворюватися на кримінальне провадження щодо посадових осіб платників податків, незважаючи на те, що такі податкові донарахування можуть оскаржуватися підприємствами в адміністративному та/або судовому порядку, а отже бути неузгодженими.

На нашу думку, запропонована законопроєктом редакція ч. 10 ст. 214 КПК потребує виключення. Замість цього доцільно було б в пункті 2 Примітки до статті 212 КК України визначити, що під фактичним ненадходженням до бюджетів чи державних цільових фондів коштів розуміється несплата у порядку та строки, встановлені законом, узгоджених грошових зобов’язань, що є Системною рекомендацією Ради бізнес-омбудсмена.

Окремо варто сказати і про необхідність запровадження дієвих механізмів громадського контролю за діяльністю БЕБ. Наша принципова позиція полягає в тому, що співробітники БЕБ повинні бути відібрані на конкурсній основі у декілька етапів без надання жодних переваг кандидатам, які наразі працюють в наявних правоохоронних органах. Тож процедура відбору працівників майбутнього БЕБ має забезпечити максимальну можливість для працевлаштування кваліфікованим професіоналам, які наразі не працюють у СБУ, Національній поліції та податковій міліції.

Для досягнення цієї мети повинно бути забезпечено належне представництво громадськості та передбачено дієві механізми громадського контролю під час обрання та звільнення працівників БЕБ, включно з перевіркою на доброчесність.

Також у прикінцевих положеннях законопроєкту потрібно чітко прописати положення про ліквідацію податкової міліції, підрозділів з протидії економічним злочинам в СБУ, Національній поліції та встановити чіткі строки для передання ними розпочатих кримінальних проваджень.

Як загальний підсумок щодо законопроєкту можна зазначити, що він однозначно потребує подальшого доопрацювання в другому читанні, на що Рада бізнес-омбудсмена звернула увагу в своїх зауваженнях. Зокрема, але не виключно, необхідно:

• чітко та прозоро передбачити порядок ліквідації податкової міліції та економічних підрозділів інших правоохоронних органів, забезпечити ефективний громадський контроль за діяльністю БЕБ;
• передбачити прозору і чітку процедуру добору та призначення керівника і співробітників БЕБ;
• зробити акцент саме на аналітичному складнику під час розслідування економічних злочинів та демілітаризації нового органу;
• переглянути запропоновані законопроєктом у редакції першого читання зміни до ст. 214 КПК та окремим законом внести зміни до ст. 212 КК України, як це передбачено в Системному звіті Ради бізнес-омбудсмена «Зловживання повноваженнями з боку правоохоронних органів у їх стосунках з бізнесом».

Автор: Олексій Співак, інспектор Ради бізнес-омбудсмена