Стимулювання банківської дисципліни чи надмірне зарегулювання – зміни до банківського законодавства в розрізі питань КАС України

Протягом останніх кількох місяців триває активне обговорення нового законопроєкту (та його редакцій) “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення деяких механізмів регулювання банківської діяльності”.

У межах даної публікації пропонується розглянути можливі наслідки прийняття актуальної на сьогодні редакції законопроєкту № 2571-Д (далі – Законопроєкт) в розрізі окремих новел процесуального оскарження індивідуальних актів НБУ.

Законопроєкт на сьогодні вже пройшов перше читання й існують реальні підстави прогнозувати його прийняття.

Серед передбачених істотних нововведень до Закону України “Про банки і банківську діяльність” Законопроєкт вносить досить цікаві зміни до КАС України в розрізі регламентування порядку оскарження рішення регулятора.

Новим для КАС України, в першу чергу, є введення статті 266¹, яка покликана врегулювати особливості провадження у справах щодо оскарження індивідуальних актів НБУ, ФГВФО, Мінфіну, НКЦПФР та рішень КМУ стосовно виведення банків із ринку.

Відповідно до змісту частини 1 наведеної статті її правила поширюються на розгляд адміністративних справ, серед іншого щодо законності індивідуальних актів НБУ про віднесення банку до категорії неплатоспроможного, відкликання ліцензії та ліквідації банку, законності індивідуальних актів ФГВФО про запровадження тимчасової адміністрації, початок процедури ліквідації та ін.

Власне, за змістом частини 1 статті 266¹ КАС України все виглядає логічно та зрозуміло: правила статті стосуються порядку розгляду питання законності наведених розпорядчих (індивідуальних) актів.

Натомість частина 8 наведеної статті відразу встановлює, що визнання протиправним (незаконним) та скасування наведених індивідуальних актів (рішень) не відновлює того становища банку, яке існувало до прийняття таких рішень, не може бути підставою для визнання недійсними, нечинними, протиправними та для скасування будь-яких рішень, які були прийняті на їх основі.

Складається ситуація, що, за логікою наведеної норми, НБУ чи інший з перелічених органів може приймати незаконне рішення (в межах владних повноважень), натомість особа, яка постраждала від таких рішень, позбавлена права вимагати відновлення свого порушеного права (становища), хоча і може в судовому порядку встановити факт такої незаконності та навіть скасувати відповідне рішення.

Здається, що подібна позиція законодавця не узгоджується зі змістом положень ЦК України та Конституції України.

Відповідно до статті 13 Конституції України держава забезпечує захист прав усіх суб’єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки. Усі суб’єкти права власності рівні перед законом.

Принцип непорушності приватної власності закріплено в Конституції України та продубльовано в статті 321 ЦК України.

Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод (1950 р.), зокрема статтею 1 Першого протоколу до неї (1952 р.), передбачено, що кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом.

Право на ефективний судовий захист закріплено також в статті 2 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права 1966 року та в статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, згідно з якою серед іншого передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Виходячи з аналізу наведених норм та порівнюючи їх із запропонованою редакцією статті 266¹ КАС України, можна помітити прагнення законодавця нівелювати цінності інституту непорушності приватної власності в Україні (в даному випадку в банківському секторі).

З цього приводу доречним буде згадати й окремі положення з рішення Конституційного Суду України від 1 червня 2016 року № 2-рп/2016, де суд дійшов таких висновків.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються права і свободи людини, гарантії цих прав і свобод. Але, визначаючи їх, законодавець може лише розширювати, а не звужувати зміст конституційних прав і свобод та встановлювати механізми їх здійснення.

Отже, положення частини третьої статті 22 Конституції України потрібно розуміти так, що під час ухвалення нових законів або внесення змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу наявних конституційних прав і свобод людини, якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності.

Окремої уваги заслуговує положення частини 6 статті 266¹ КАС України, в якій серед іншого законодавець пропонує суду під час розгляду адміністративних справ, зазначених у частині 1 цієї статті, використовувати як підставу для власної оцінки та покладатися на кількісні, якісні оцінки та висновки, що були зроблені органами, рішення яких оскаржується, а саме НБУ, ФГВФО, Мінфіну, НКЦПФР та КМУ. І тільки в разі якщо оскаржуване рішення прийнято з істотним порушенням встановленого порядку, та/або кількісні, якісні оцінки ґрунтуються на очевидно помилкових відомостях, та/або наявні очевидні розбіжності чи логічні суперечності між такими показниками, та/або оскаржуване рішення прийнято за відсутності повноважень, суд може відійти від встановленого в частині 6 статті 266¹ КАС України порядку оцінки доказів та обставин справи.

Водночас наведене положення не відповідає змісту частини 4 КАС України, згідно з яким суд вживає визначених законом заходів, необхідних для з’ясування всіх обставин у справі, зокрема щодо виявлення та витребування доказів, із власної ініціативи.

Так само зазначене положення суперечить положенням статті 90 КАС України, за яким суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об’єктивному дослідженні, а жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили.

І врешті-решт, прийняте судом рішення з дотриманням вимог наведеної статті 266¹ КАС України не буде відповідати принципу законності та обґрунтованості судового рішення, яке, згідно зі статтею 242 КАС України, є обґрунтованим виключно тоді, коли ухвалене судом на підставі повно і всебічно з’ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

На фоні запропонованих змін виглядає і абсолютно природнім бажання законодавця, всупереч прийнятим в адміністративному судочинстві принципам, покласти тягар доведення шкоди, заподіяної протиправними (незаконними) індивідуальними актами переліченими вище органами, на позивача.

З наведеного аналізу Законопроєкту можна дійти лише одного висновку, що НБУ, як державний регулятор, встановлює панівне положення над підконтрольними банківськими установами та пов’язаними особами. Фактично, доведення неправомірності (чи відвертої незаконності) дій регулятора не породжує жодних наслідків, крім сумнівної можливості стягнення збитків на користь зацікавлених осіб після проходження встановлених цим самим регулятором правил доведення факту і розміру завдання таких збитків.

Чи зможе такий Законопроєкт покращити банківську дисципліну в країні – питання відкрите, так само як і відкрите питання, чи наведені зміни не призведуть до надмірної імперативності регулятора банківського сектору в Україні.

Автор: Мирослав Горошко, юрист, адвокат EQUITY