Примусове відчуження та вилучення майна для потреб держави в умовах воєнного стану

Закон допускає в умовах воєнного стану примусове відчуження та вилучення майна для потреб держави.

Як це відбувається та які гарантії для власників залишаються, описала у своєму матеріалі Наталія Сергієнко, к.ю.н., доцент кафедри публічного та приватного права Київського університету імені Бориса Грінченка, адвокатка.

Конституційно-правові та цивільно-правові аспекти питання

Приписи ч. 5 ст. 41 Конституції України передбачають, що примусове відчуження об’єктів права приватної власності може бути застосоване лише як виняток:

• з мотивів суспільної необхідності,
• на підставі і в порядку, встановлених законом,
• за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості.

Примусове відчуження таких об’єктів з наступним повним відшкодуванням їх вартості допускається лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану.

Приписи ч. 6 ст. 41 Конституції України передбачають, що конфіскація майна може бути застосована виключно за рішенням суду у випадках, обсязі та порядку, встановлених законом.

Приписи ч. 2 ст. 353 Цивільного кодексу України передбачають, що в умовах воєнного або надзвичайного стану майно може бути примусово відчужене у власника з наступним повним відшкодуванням його вартості.

Відповідно до ст. 354 Цивільного кодексу України до особи може бути застосовано позбавлення права власності на майно за рішенням суду як санкція за вчинення правопорушення (конфіскація) у випадках, встановлених законом. Конфісковане майно переходить у власність держави безоплатно, крім випадків, визначених законом. Обсяг та порядок конфіскації майна встановлюються законом.

Таким чином, законодавством розмежовано поняття реквізиції та конфіскації. Про конфіскацію надалі йти мова не буде, враховуючи правову природу цього способу припинення права власності.

Право власності в умовах воєнного стану

Законом України «Про затвердження Указу Президента України “Про введення воєнного стану в Україні”» від 24 лютого 2022 року № 2102-IX затверджено Указ Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 “Про введення воєнного стану в Україні”.

Відповідно до цього указу на період дії правового режиму воєнного стану можуть:

• обмежуватися конституційні права і свободи людини і громадянина, передбачені статтями 30–34, 38, 39, 41–44, 53 Конституції України;
• запроваджуватися тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб в межах та обсязі, що необхідні для забезпечення можливості запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, які передбачені частиною 1 статті 8 Закону України “Про правовий режим воєнного стану”.

Воєнний стан в Україні запроваджено із 5 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб. До вказаного указу Президента України внесено зміни згідно Указом Президента України «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні» від 14 березня 2022 року № 133/2022. Відповідно до них частково змінено статтю 1 Указу Президента України № 64/2022, подовжено строк дії воєнного стану в Україні з 5 години 30 хвилин 26 березня 2022 року строком на 30 діб. Указ Президента України “Про продовження строку дії воєнного стану в Україні” від 14 березня 2022 року № 133/2022 затверджено Законом України «Про затвердження Указу Президента України “Про продовження строку дії воєнного стану в Україні”» від 15 березня 2022 року № 2119-IX.

На цей час в Україні запроваджено воєнний стан. У зв’язку з цим законодавством передбачено допущення обмеження права власності (ст. 41 Конституції України). Отже, допускається примусове відчуження об’єктів права приватної власності з наступним повним відшкодуванням їх вартості.

Яке майно може бути примусово відчужено, а яке – вилучено в рамках заходів правового режиму воєнного стану

Відповідно до приписів п. п. 4 ч. 1 ст. 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» в Україні або в окремих її місцевостях, де запроваджено воєнний стан, можна запроваджувати та здійснювати в межах тимчасових обмежень конституційних прав і свобод людини і громадянина, а також прав і законних інтересів юридичних осіб, передбачених указом Президента України про запровадження воєнного стану, такі заходи правового режиму воєнного стану:

• примусово відчужувати майно, що перебуває у приватній або комунальній власності,
• вилучати майно державних підприємств, державних господарських об’єднань для потреб держави в умовах правового режиму воєнного стану в установленому законом порядку,
• видавати про це відповідні документи встановленого зразка.

Рішення про це можуть ухвалювати:

• військове командування разом із військовими адміністраціями (у разі їх утворення) самостійно,
• або із залученням органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування.

Буквальне тлумачення приписів п. 4 ч. 1 ст. 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» дає підстави стверджувати, що йдеться про два різні способи припинення права власності на майно у зв’язку з потребою передати таке майно для потреб оборони:

• примусове відчуження – воно стосується майна, яке перебуває у приватній власності чи у комунальній власності,
• вилучення – воно стосується майна державних підприємств, державних господарських об’єднань.

Відмінність примусового відчуження від вилучення

Чітко розмежовано наведені поняття й у приписах Закону України «Про передачу, примусове відчуження або вилучення майна в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану».

Так, відповідно до пп. 1 і 2 ст. 1 Закону України «Про передачу, примусове відчуження або вилучення майна в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану»:

примусове відчуження майна – позбавлення власника права власності на індивідуально визначене майно, що перебуває у приватній або комунальній власності та яке переходить у власність держави для використання в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану за умови попереднього або наступного повного відшкодування його вартості;

вилучення майна – позбавлення державних підприємств, державних господарських об’єднань права господарського відання або оперативного управління індивідуально визначеним державним майном з метою його передання для потреб держави в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану.

Відповідно до ст. 3 Закону України «Про передачу, примусове відчуження або вилучення майна в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану» примусове відчуження майна в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану може здійснюватися з попереднім повним відшкодуванням його вартості. У разі неможливості попереднього повного відшкодування за примусово відчужене майно таке майно примусово відчужується з наступним повним відшкодуванням його вартості.

Вилучення майна в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану здійснюється без відшкодування вартості такого майна.

З наведеного вище випливає, що:

• майно, яке перебуває у приватній чи комунальній власності, може бути об’єктом примусового відчуження, тобто  відчуження з повним відшкодуванням його вартості (попереднє чи наступне відшкодування вартості);
• майно державної форми власності, на яке державні підприємства, державні господарські об’єднання мають права господарського відання або оперативного управління, може бути об’єктом вилучення, тобто передання державі без відшкодування його вартості.

Хто ухвалює рішення про примусове відчуження/вилучення майна

Відповідно до приписів ч. 1 ст. 3 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» військовим командуванням, якому згідно з цим законом надається право разом з органами виконавчої влади, військовими адміністраціями, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування запроваджувати та здійснювати заходи правового режиму воєнного стану, є:

• головнокомандувач Збройних сил України,
• командувач Об’єднаних сил Збройних сил України,
• командувачі видів та окремих родів військ (сил) Збройних сил України,
• командувачі (начальники) органів військового управління,
• командири з’єднань, військових частин Збройних сил України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань.

Відповідно до ч. 2 ст. 33 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», військове командування в межах повноважень, визначених цим Законом та указом Президента України про запровадження воєнного стану, видає обов’язкові до виконання накази і директиви з питань забезпечення оборони, громадської безпеки і порядку, здійснення заходів правового режиму воєнного стану.

Указом Президента України «Про утворення військових адміністрацій» від 24 лютого 2022 року № 68/2022 утворено:

• Вінницьку обласну військову адміністрацію;
• Волинську обласну військову адміністрацію;
• Донецьку обласну військову адміністрацію;
• Дніпропетровську обласну військову адміністрацію;
• Житомирську обласну військову адміністрацію;
• Закарпатську обласну військову адміністрацію;
• Запорізьку обласну військову адміністрацію;
• Івано-Франківську обласну військову адміністрацію;
• Київську міську військову адміністрацію;
• Київську обласну військову адміністрацію;
• Кіровоградську обласну військову адміністрацію;
• Луганську обласну військову адміністрацію;
• Львівську обласну військову адміністрацію;
• Миколаївську обласну військову адміністрацію;
• Одеську обласну військову адміністрацію;
• Полтавську обласну військову адміністрацію;
• Рівненську обласну військову адміністрацію;
• Сумську обласну військову адміністрацію;
• Тернопільську обласну військову адміністрацію;
• Харківську обласну військову адміністрацію;
• Херсонську обласну військову адміністрацію;
• Хмельницьку обласну військову адміністрацію;
• Черкаську обласну військову адміністрацію;
• Чернівецьку обласну військову адміністрацію;
• Чернігівську обласну військову адміністрацію.

У зв’язку з утворенням військових адміністрацій, зазначених у цій статті, обласні, Київська міська державні адміністрації та голови цих адміністрацій набувають статусу відповідних військових адміністрацій та начальників цих військових адміністрацій. Утворено на базі наявних районних державних адміністрацій відповідні районні військові адміністрації. У деяких військових адміністраціях змінено керівників.

Таким чином, в Україні утворено військові адміністрації

Відповідно до приписів п. 1 ч. 2 ст. 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» військові адміністрації населених пунктів на відповідній території здійснюють повноваження із запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану.

Відповідно до ст. 4 Закону України «Про передачу, примусове відчуження або вилучення майна в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану» примусове відчуження або вилучення майна у зв’язку із запровадженням та виконанням заходів правового режиму воєнного стану здійснюється за рішенням військового командування, погодженим відповідно з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, районною, Київською чи Севастопольською міською державною адміністрацією або виконавчим органом відповідної місцевої ради.

У місцевостях, де ведуться бойові дії, примусове відчуження або вилучення майна здійснюється за рішенням військового командування без погодження з органами, зазначеними у ч. 1 цієї статті.

Як йшлося вище, відповідно до Указу Президента України «Про утворення військових адміністрацій» від 24 лютого 2022 року № 68/2022 утворено військові адміністрації; обласні, Київська міська державні адміністрації та голови цих адміністрацій набувають статусу відповідних військових адміністрацій та начальників цих військових адміністрацій. Утворено на базі наявних районних державних адміністрацій відповідні районні військові адміністрації.

Враховуючи наведене, можна узагальнити:

• запроваджувати та здійснювати примусове відчуження майна, що перебуває у приватній власності, як захід правового режиму воєнного стану має право військове командування;
• разом з (саме таке формулювання містить п. 4 ч. 1 ст. 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану»)  / за погодженням (саме таке формулювання у ч. 1 ст. 4 Закону України «Про передачу, примусове відчуження або вилучення майна в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану») з військовими адміністраціями.

Відчуження та вилучення майна в зоні бойових дій

Однак це на стосується випадку ведення у відповідній місцевості бойових дій. У місцевостях, де ведуться бойові дії, примусове відчуження або вилучення майна здійснюється за рішенням військового командування без погодження з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, районною, Київською чи Севастопольською міською державною адміністрацією або виконавчим органом відповідної місцевої ради – а у випадку утворення військових адміністрацій та набуття обласними, Київською міською державною адміністрацією статусу відповідних військових адміністрацій, створення на базі районних державних адміністрацій відповідних районних військових адміністрацій – без погоджень з такими військовими адміністраціями.

Тут варто звернути увагу на тлумачення, зокрема, п. 4 ч. 1 ст. 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» про те, що «військове командування разом із військовими адміністраціями (у разі їх утворення) можуть самостійно або із залученням органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування запроваджувати та здійснювати <…> такі заходи правового режиму воєнного стану: примусово відчужувати майно, що перебуває у приватній або комунальній власності, вилучати майно державних підприємств, державних господарських об’єднань…».

На моє переконання, формулювання «разом з», про яке йдеться в наведених приписах, означає спільність, єдність. Буквальне тлумачення наведеної норми права в цій частині («разом з») я вбачаю саме таким. Тобто мова йде про спільність рішення (аспект запровадження) та дій (аспект здійснення) двох суб’єктів – військового командування та військових адміністрацій (якщо вони створені) щодо такого заходу правового режиму воєнного стану, як примусове відчуження майна, що перебуває у приватній або комунальній власності, вилучення майна державних підприємств, державних господарських об’єднань.

Водночас існує й інший погляд на це питання, й він вартий уваги

Віталій Власюк відзначає, що прислівник «разом» слід розуміти як «або», але аж ніяк не «спільно». “Разом” як “або” звучить дуже різко. Разом – це об’єднання в одну категорію військового командування та військових адміністрацій – осіб, компетентних на прийняття відповідного рішення. Для обґрунтування надалі наводяться приписи ст. 8 названого закону України і надалі автор відзначає, що наведена норма у системному її тлумаченні, зрештою, норм закону дає змогу дійти висновку про виокремлення в межах конкретної адміністративно-територіальної одиниці двох основних суб’єктів прийняття управлінських рішень:

1. військового командування;
2. військових адміністрацій.

І справді, положення різних норм закону варто сприймати як єдину систему. І в цьому випадку не зайвим було б звернутись до приписів п. 1 ч. 2 ст. 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», відповідно до яких військові адміністрації населених пунктів на відповідній території здійснюють повноваження із запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану. А одним із таких заходів є примусове відчуження майна, що перебуває у приватній або комунальній власності, вилучення майна державних підприємств, державних господарських об’єднань для потреб держави (п. 4 ч. 1 ст. 8 цього самого закону України).

Тобто маємо різне тлумачення п. 4 ч. 1 ст. 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» – буквального, системного.

Як на мене, в наведених приписах замість формулювання «разом з» було б доцільніше формулювання «або» хоча б із міркувань оперативності запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану.

Однак станом на час написання цієї статті (31.03.2022) маємо в наведених приписах Закону України «Про правовий режим воєнного стану» формулювання «разом з». А от як це тлумачити (цю норму права) – буквально чи системно, – питання відкрите.

Процедура примусового вилучення майна та оцінка такого майна

Відповідно до абз. 1 ч. 1 ст. 7 та ч. 2 ст. 7 Закону України «Про передачу, примусове відчуження або вилучення майна в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану» про примусове відчуження або вилучення майна складається акт. Бланк акта про примусове відчуження або вилучення майна (далі – акт) виготовляється за єдиним зразком, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Акт підписується власником майна або його законним представником і уповноваженими особами військового командування та органу, що погодив рішення про примусове відчуження майна, або військового командування чи органу, що прийняв таке рішення, і скріплюється печатками військового командування та/або зазначених органів.

Відповідно до ч. 5 ст. 7 Закону України «Про передачу, примусове відчуження або вилучення майна в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану» у разі відсутності особи, у якої відчужується або вилучається майно, або її законного представника під час складання акта про примусове відчуження або вилучення майна такий акт складається без її участі. У такому разі власник майна або його законний представник має право на ознайомлення з актом про примусове відчуження або вилучення майна. Примірник акта та документ, що містить висновок про вартість майна, вручаються під розписку особі, у якої відчужується або вилучається майно, або її уповноваженому представнику.

Акт про відчуження або вилучення майна

Законодавством не визначено спеціальний порядок ознайомлення з актом про примусове відчуження або вилучення майна, якщо він був складений без участі особи, у якої відчужується або вилучається майно, або її законного представника. Тож видається можливим ознайомлення шляхом звернення до суб’єкта, який здійснив таке примусове відчуження або вилучення майна, на загальних підставах (наприклад, в порядку, визначеному Законом України «Про звернення громадян»).

Відповідно до ст. 8 Закону України «Про передачу, примусове відчуження або вилучення майна в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану» оцінка майна, що підлягає примусовому відчуженню, проводиться у порядку, встановленому законодавством про оцінку майна, майнових прав та професійну оцінну діяльність.

У разі неможливості залучити до оцінки майна суб’єктів оцінної діяльності – суб’єктів господарювання така оцінка проводиться суб’єктами оцінної діяльності – органами державної влади або органами місцевого самоврядування за погодженням із власником майна. У разі відмови або відсутності власника майна зазначені органи мають право проводити таку оцінку самостійно. Оцінка майна, за якою попередньому власнику було відшкодовано вартість примусово відчуженого майна, може бути оскаржена в суді.

Сил та наснаги всім нам! Все буде Україна!