прапор_України

Генеральний партнер 2022 року

Видавництво ЮРИДИЧНА ПРАКТИКА
Головна » Новини » Отримання спеціальних дозволів на користування надрами: мовчазна згода чи голосна зрада?

Отримання спеціальних дозволів на користування надрами: мовчазна згода чи голосна зрада?

  • 14.09.2022 10:23
Максим  Корчагін, адвокат, партнер ЮФ «Антіка», к.ю.н.
Михайло Войцеховський, адвокат, старший юрист ЮФ «Антіка»

Здавалося б, розвиток видобутку нафти і газу в Україні та залучення інвестицій в цю сферу має бути одним із головних пріоритетів держави, особливо в умовах збройної агресії з боку російської федерації та необхідності забезпечення енергетичної незалежності нашої країни. Однак насправді ситуація з надрокористуванням в Україні має доволі похмурий вигляд.

Процедура отримання спеціальних дозволів на користування надрами є настільки складною, заплутаною та непрозорою, що потенційні інвестори часто втрачають інтерес до цієї сфери ще на стадії її юридичного аналізу.

Ситуація ускладняється й тим, що родовища потребують геологічного вивчення та оцінки запасів, на що у держави немає коштів, а тому такий тягар лягає на плечі надрокористувачів.

Потенційні інвестори готові брати на себе цей обов’язок, однак бажають отримати від держави гарантії, що після проведення такого вивчення та підрахунку запасів вони зможуть видобувати корисні копалини у розвіданих надрах та що їх інвестиції не будуть даремними.

Розуміючи це, держава передбачила відповідний механізм у Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України № 615 від 30.05.2011 року (Порядок № 615).

Так, за загальними правилами Порядку № 615, які існували до 2020 року, якщо надрокористувач провів роботи із вивчення ділянки надр на підставі заздалегідь отриманого спеціального дозволу, здійснив підрахунок запасів корисних копалин на такій ділянці та апробував їх, то у подальшому він має право отримати дозвіл на промислову розробку цієї ділянки надр без необхідності проведення аукціону.

Такі норми є цілком логічними, адже надрокористувач фактично виконує підготовку до видобутку надр за власний кошт, тому віддавати підготовлену ним площу для видобутку іншій особі несправедливо.

От тільки Порядок № 615 із моменту його прийняття у 2011 році змінювався уже 24 рази. Лише 2014 рік виявився таким, в якому урядовцям не було діла до вказаного порядку. В інші ж роки зміни до Порядку № 615 вносились по декілька разів, і кожного разу такі зміни суттєво впливали на перебіг процедури отримання дозволу, її строки, документи, які мають подаватися заявником, а часто навіть на підстави видачі дозволу.

Так, наприклад, 25.02.2020 набули чинності зміни до підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615, якими було виключено таку підставу для отримання дозволу на промислову розробку родових поза конкурсом, як здійснення заявником апробації запасів в результаті геологічного вивчення ділянки надр, проведеної за власні кошти на підставі спеціального дозволу.

У результаті цього масовим стало явище, коли заявник подавав заяву для видачі дозволу з підстав, які на момент його звернення були наведені у Порядку № 615, однак в результаті внесення змін на момент прийняття рішення Державною службою геології та надр (Держгеонадрами) така підстава уже була виключена із Порядку № 615.

Відповідно, Держгеонадра почали відмовляти у видачі дозволу поза конкурсом, адже відповідної підстави, обраної заявником, на момент прийняття рішення уже не існувало. Зі свого боку, інвестори почали шукати справедливості в українських судах.

Позицію інвесторів можна зрозуміти, адже вона здається цілком змістовною, обґрунтованою та такою, що відповідає вимогам закону.

Так, в Україні діє загальновідомий принцип неможливості зворотної дії закону чи іншого нормативно-правового акта в часі. Цей принцип не тільки прямо закріплений у статті 58 Конституції України, але й отримав тлумачення у рішенні Конституційного Суду України від 13.05.1997 № 1-зп (справа № 03/29-97) та рішенні Конституційного Суду України від 09.02.1999 № 1-рп/99 (справа № 1-7/99).

Зокрема, у рішенні Конституційного Суду України від 09.02.1999 № 1-рп/99 зазначено, що «дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце».

У пункті 5 рішення Конституційного Суду України від 13.05.1997 № 1-зп зазначається, що «закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Це означає, що вони поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності. Закріплення названого принципу на конституційному рівні є гарантією стабільності суспільних відносин, у тому числі відносин між державою і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє наявне становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього закону чи іншого нормативно-правового акта».

Озброївшись такими аргументами, надрокористувачі намагалися в судах домогтися того, щоб їхні заяви розглядалися і рішення щодо них приймалося за законодавством, яке було чинним на момент виникнення спірних правовідносин, тобто на момент подання заяви. І суди йшли інвесторам назустріч.

Показовою стала справа № 816/1053/16, де позивачем оскаржувалась відмова Держгеонадр у наданні дозволу у зв’язку з тим, що після подання заяви про видачу дозволу на спеціальне користування надрами до Порядку № 615 було внесено зміни, які виключили обрану заявником підставу для отримання спеціального дозволу без аукціону.

У постанові від 18.09.2018 Верховний Суд зазначив, що на момент подання позивачем заяви про видачу спеціального дозволу на користування надрами підпункт 8 пункту 8 Порядку № 615 був чинним, а тому саме його положеннями мали керуватись Держгеонадра під час розгляду заяви позивача та прийняття рішення. Така практика надалі була неодноразово підтримана Верховним Судом і в інших справах.

Однак справедливість тріумфувала не довго, і уже наприкінці 2020 року Верховний Суд почав змінювати свою позицію.

Так, 09.09.2020 Верховним Судом у справі № 826/10971/16 чи не вперше було висловлено позицію про те, що, незважаючи на положення статті 58 Конституції України та відповідні рішення Конституційного Суду України, заява має розглядатись Держгеонадрами відповідно до нормативного регулювання, яке діяло на момент прийняття рішення, а не на момент подання заяви.

Враховуючи, що різні судді Верховного Суду висловили різні позиції щодо застосування Порядку № 615, для формування єдиної правозастосовної практики це питання було передано на вирішення судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Розглядаючи це питання у справі № 803/1541/16, згадана судова палата у постанові від 31.03.2021 дійшла висновку, що якщо до моменту прийняття остаточного рішення за заявою про видачу спеціального дозволу було змінено нормативно-правове регулювання, суб`єкт владних повноважень не має законних можливостей для прийняття рішення з урахуванням попереднього нормативно-правового регулювання, яке є нечинним, а його рішення та дії в цих випадках не можуть вважатися протиправними за формальними ознаками.

Судом було наведено також обґрунтування того, що в таких випадках не відбувається порушення принципу правової визначеності. Нагадаємо, що Європейська комісія «За демократію через право» (відома також як Венеційська комісія) неодноразово зазначала, що для забезпечення принципу правової визначеності закон має бути передбачуваним щодо його наслідків. Коли особа переконана у досягненні запланованого результату, має легітимні (законні) очікування, діючи згідно з нормами права, їй має бути гарантований захист цих очікувань.

Натомість Верховний Суд у вищезгаданій справі № 803/1541/16 зазначив, що змінами до Порядку № 615 не було скасовано право позивача на користування надрами та не звужено зміст та обсяг цього права. Державою в особі уповноважених органів було лише змінено підходи щодо порядку його реалізації для забезпечення публічного інтересу гарантування ефективного використання надр як загальнонародної власності.

Тобто Суд фактично прирівняв право на отримання дозволу в загальному порядку на аукціоні та право на отримання дозволу за спеціальною процедурою без проведення аукціону.

Однак слід зазначити, що право на отримання спеціального дозволу без проведення аукціону завжди випливало з необхідності здійснення заявником попередніх підготовчих дій (проведення за власний кошт геологічного вивчення, наявності необхідної матеріально-технічної бази тощо). Тобто в таких випадках особі для отримання бажаного для неї результату у вигляді отримання дозволу поза аукціоном необхідно було виконати певні дії, які потребували капіталовкладень, витрачання матеріальних та людських ресурсів протягом тривалого періоду.

За таких умова, на нашу думку, принцип правової визначеності мав би забезпечуватись державною шляхом недопущення можливості позбавлення особи права на отримання легітимно очікуваного та бажаного для неї результату у вигляді спеціального дозволу на користування надрами, отриманого за спрощеною процедурою без необхідності проведення аукціону, та з нівелюванням ризиків передання підготовленої такою особою ділянки надр іншому надрокористувачу.

З іншого боку, поширення на правовідносини, які виникли під час подання заяви про видачу спеціального дозволу, положень Порядку № 615, які набрали чинності після подання заяви, за умови відсутності у відповідних нормативних актах, якими вносились зміни, прямої вказівки на це суперечить принципу правової визначеності та свідчить про надання зміненим нормам характеру ретроактивних (таких, що мають зворотну дію в часі) за відсутності для цього правових підстав.

З такою думкою погодились також і окремі судді з-поміж тих, які входили до складу судової палати Верховного Суду у справі № 803/1541/16, вони виклали свою незгоду із прийнятим рішенням в окремій думці.

Проте станом на момент написання цієї публікації Верховний Суд не відступив від своєї позиції. Навпаки, вона була неодноразово ним підтримана в інших справах.

Показово, що у справі № 803/1541/16 Верховний Суд розглядав ще одне важливе питання щодо застосування правового інституту, покликаного убезпечити інвесторів від зволікань та свавілля з боку державних органів, — принципу «мовчазної згоди».

Так, за загальним правилом, наведеним у ст. 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», у разі якщо у встановлений законом строк суб’єкту господарювання не видано дозвіл або не прийнято рішення про відмову у його видачі, через десять робочих днів з дня закінчення встановленого строку для його видачі суб’єкт господарювання має право провадити господарську діяльність без цього дозволу. У таких випадках вважається, що відповідне право набувається за принципом «мовчазної згоди», тобто за відсутності реакції з боку органу, який має видавати дозвіл.

Порядок № 615 встановлює конкретний строк для розгляду заяв про видачу дозволів на користування надрами. У справі № 803/1541/16 позивач стверджував про порушення Держгеонадрами цього строку, у зв’язку з чим, посилаючись на принцип «мовчазної згоди», стверджував про набуття ним такого права.

Попри це, Верховний Суд зазначив, що навіть у такому випадку право на користування надрами не набувається за принципом «мовчазної згоди» з огляду не те, що нормативне регулювання відносин змінилось та обрана заявником підстава на момент прийняття рішення Держгеонадрами була виключена із переліку підстав для видачу дозволу поза аукціоном.

Таку позицію почали активно використовувати місцеві адміністративні суди, відмовляючи у задоволенні подібних позовів, водночас не завжди надаючи оцінку спірним правовідносинам та їх особливостям.

Зокрема, місцеві суди часто лишають поза увагою той факт, що у справі № 803/1541/16 Верховний Суд досліджував питання про те, яка редакція Порядку № 615 повинна застосовуватись під час прийняття Держгеонадрами рішення за заявою надрокористувача. Однак Суд не вирішував питання про те, яка редакція вказаного порядку має застосовуватись під час вирішення питання про набуття заявником права на користування надрами за принципом «мовчазної згоди».

Справді, якщо на момент закінчення установленого строку на розгляд заяви надрокористувача Порядок № 615 був уже змінений і підстава, на яку посилався заявник, була виключена, то право на користування надрами згідно з принципом «мовчазної згоди» може і не виникати, оскільки для його набуття необхідно повністю відповідати вимогам, які на цей момент установлено законодавством. Саме така ситуація виникла у справі № 803/1541/16 і саме такі обставини зумовили прийняття судом відповідного правового висновку.

Однак існують випадки, коли спочатку заявник набуває право на користування надрами за «мовчазною згодою» у зв’язку із закінченням строку, відведеного на розгляд його заяви, і лише після цього до Порядку № 615 вносяться зміни, які згодом Держгеонадра використовують як підставу для відмови у видачі дозволу та приймають рішення із грубим порушенням установлених строків.

У справі № 803/1541/1 Верховний Суд не деталізував свій висновок щодо таких випадків, чим надав можливість судам нижчих інстанцій вважати уніфікованим загальний підхід та застосовувати положення Порядку № 615 в редакції, чинній на момент прийняття рішення Держгеонадрами, також і для вирішення питання про набуття заявником права на користування надрами за принципом «мовчазної згоди», навіть якщо воно було набуто задовго до внесення змін до Порядку № 615.

Зовсім скоро Верховний Суд може виправити описану ситуацію, адже нещодавно ми в інтересах одного надрокористувача подали касаційну скаргу із описом зазначеної проблематики та доводами щодо необхідності прийняття окремого висновку для таких випадків.

Маємо надію, що в цій справі Верховний Суд деталізує свою правову позицію, викладену в постанові від 31.03.2021 у справі № 803/1541/16, відновить справедливість, на яку так очікують інвестори, та підтвердить непорушність гарантованого державою права на реалізацію принципу «мовчазної згоди».

Поділитися

Підписуйтесь на «Юридичну практику» в Facebook, Telegram, Linkedin та YouTube.

tg-10
4_TaxForce600_90
covid
На-сайт_балы_600х90
На-сайт1_600x90
top50_2020_600x90
ULF_0002
Vacancies_600x90_ua

Чи потрібно відновити військові суди в Україні?

Подивитися результати

Loading ... Loading ...

PRAVO.UA