Незалежність суддів скасовується, або Що не так із виступом Джанні Букіккіо в Києві?

Боротьба з корупцією йде пліч-о-пліч із забезпеченням незалежності судової влади. Це беззаперечний факт. Як і те, що ні один процес, ні інший не є легким для побудови з нуля. Уже десятиліттями різними способами українська влада намагається забезпечити ці два стандарти. Останніми роками в цьому нашим політикам активно допомагають міжнародні інституції: експертними висновками, досвідом реалізації подібних проєктів в інших країнах і фінансово.

Озиратися на думку експертів стало звичним. Дуже часто підтримка того чи іншого нормативного регулювання визнаними експертними установами є вагомим аргументом для ухвалення закону або його доопрацювання. Особливо коли йдеться про висновки Європейської комісії «За демократію через право» (Венеційської комісії). Або про думки визнаних експертів, зокрема, таких як Джанні Букіккіо, що очолює Венеційську комісію.

Кожна їхня позиція щодо України вивчається, з нею рахуються, а тому ніяк не можна оминути увагою виступ пана Букіккіо на форумі «Демократія в дії», який відбувся 8 червня ц.р. в Києві.

Окрім виступу на Форумі, пан Букіккіо провів низку зустрічей з головними посадовими особами української держави, і тон новин, які було опубліковано за результатами зустрічей, разюче відрізняється від того, що сказав експерт у рамках названого заходу.

Корупція — основне зло

Звернемо увагу на основні тези, які прозвучали у виступі Джанні Букіккіо (повний переклад виступу «з незначними скороченнями» опублікувала «Європейська правда»). Загалом, якщо його просто читати, всі тези дуже добре відгукуються у свідомості пересічного громадянина, зважаючи на фон, який створено десятиліттями політичних торгів довкола питань правової реформи. Інша річ, що певні тези надто вже перекликаються з тезами, якими оперують деякі громадські активісти в Україні, незалежність та політична нейтральність яких викликають сумніви.

Тож, говорячи про корупцію в Україні, президент Венеційської комісії вказав на те, що вона:

• «зав’язується на найвищих щаблях політики, спотворюючи функціонування держави або міжнародної структури»;
• «загрожує функціонуванню держінституцій та штовхає на крайні рішення, які іноді суперечать конституції»;
• «заважає рівності, праву на справедливий суд та багатьом іншим основним правам»;
• «підсилює безкарність, даючи сигнал суспільству, що система не є справедливою та рівною для всіх».

Розповідаючи про види корупції, Джанні Буккікіо виокремив «стратегічну корупцію», яка використовується як інструмент національної стратегії.

Така корупція підтримується, а іноді й організовується державною владою для політичних, а не економічних цілей, або для досягнення всебічного авторитарного порядку денного, де нерозривно пов’язані політичні та економічні цілі, зазначив експерт.

Підкресливши, що Раду Європи було створено для захисту прав людини, а боротьба з корупцією ставала дедалі більшою частиною її роботи, Джанні Букіккіо вказав, що, крім GRECO (Група держав проти корупції), «Венеційська комісія також була дуже активною в боротьбі з корупцією, оскільки її мандат передбачає реформування державних установ, включаючи судову владу та конституційні суди, а також створення та реформування нових інституцій, включно з антикорупційними органами, які є вирішальним аспектом цього бою».

Нагадаємо, Венеційська комісія — дорадчий орган Ради Європи з питань конституційного права, котрий надає висновки про відповідність проектів законодавчих актів європейським стандартам та цінностям.

Суддівська (не-) залежність

Неможливо ефективно боротися з корупцією без незалежної судової влади та верховенства права. Так само не може бути незалежної судової влади та верховенства права за умови поширеної корупції, сказав пан Букіккіо.

Він підкреслив, що не існує причин, які би виправдовували порушення конституції, а неконституційні дії проти іншої державної установи не сприятимуть вирішенню будь-якої кризи, натомість послаблюють державу.

«До судової влади як інституції має бути повага. Її рішення повинні виконуватися, незалежність суддів має бути захищено. Судді повинні бути підзвітними суспільству через систему дисциплінарної та кримінальної відповідальності, але не повинні бути підзвітними виконавчій чи законодавчій владі. Водночас у суддів має бути лише «функціональний імунітет», зауважив експерт.

Тобто допустимими є виключно дві форми підзвітності суддів — дисциплінарна відповідальність і кримінальна відповідальність. Інші способи покарати суддю є неприпустимими з точки зору європейських демократичних цінностей.

При цьому він застеріг від вирішення проблеми корупції в судовій системі через підпорядкування суддів виконавчій чи законодавчій владі: «Корумпованого суддю можна усунути, але якщо він втратить незалежність, то шкода буде непоправною». Те саме стосується і конституційних судів. Окремо пан Букіккіо нагадав про гарантії незалежності конституційних суддів, прямо вказавши, що під час ухвалення «жовтневого» рішення (№ 13-р/2020 — Прим. «ЮП») Конституційний Суд України «не дотримувався своїх власних процедур, деякі судді мали можливий конфлікт інтересів, рішення КСУ було погано обґрунтоване та втручалося в повноваження парламенту».

Законодавча в(л)ада

Далі Джанні Букіккіо нагадав, що «навіть такі рішення є остаточними та обов’язковими». І потім чи то похвалив, чи звинуватив Верховну Раду України в тому, як це рішення було виконано: «низька якість того рішення дала парламенту значний простір для його формального виконання, трактуючи рішення у спосіб, який відповідав би українському конституційно-правовому порядку, включаючи міжнародні зобов’язання щодо боротьби з корупцією».

«Ми були раді побачити, що рекомендації Венеційської комісії тут були корисними та були дотримані, тому сьогодні антикорупційні органи України відновлено», — сказав президент Венеційської комісії.

Якщо тут Джанні Букіккіо ще стримувався, то далі експерт все ж таки обурився тим, що не було виконано рекомендації Венеційської комісії стосовно Конституційного Суду: «Комісія також запропонувала, щоб норми, які регулюють Конституційний Суд, були вдосконалені. Комісія також вважала за необхідне вдосконалити спосіб відбору суддів Конституційного Суду та запровадити перевірку кандидатів на ці посади з міжнародним компонентом».

А також обурення в пана Букіккіо викликало те, що в остаточній редакції законопроєкту № 4651 парламент змінив «позбавлення» волі на «обмеження» волі та прибрав зобов’язання декларувати майно родичів держслужбовців, хоча початковий варіант Венеційська комісія підтримала, оскільки акт передбачав «відновлення покарання у вигляді позбавлення волі до двох років за найсерйозніші випадки неточної декларації про майно».

Нові «негативні» поправки Венеційська комісія не підтримує, запевнив Джанні Букіккіо, вітаючи намір Президента накласти вето на цей закон.

Надалі невдоволення експерта парламент ще раз викликав тим, що змінив до другого читання законопроєкт № 3711-д: «На жаль, проєкт 3711-д в тому вигляді, що схвалено до другого читання, не відповідає рекомендаціям Венеційської комісії, ми його не підтримуємо».

«Надання корумпованим суддям гарантій недоторканності створює потенціал безкарності, на якому корупція процвітає ще більше. Тому ми нагадуємо, що перестворення Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС) — термінове завдання. Ми підтримуємо пропозицію створити змішаний національно-міжнародний орган — конкурсну комісію для відбору нових членів ВККС. Метод створення цієї конкурсної комісії має бути наближений до моделі, що довела успіх під час створення Вищого антикорупційного суду.

І я наголошу, що ВККС не має бути пов’язана з Вищою радою правосуддя, доки останню не буде реформовано і не пройде відбір її членів. Склад Вищої ради правосуддя має бути переглянуто до того, як йому довірять призначення ВККС. Це обов’язкова умова, інакше судова реформа буде приречена», — прямо заявив пан Букіккіо.

Водночас він підтримав терміновий висновок щодо законопроєкту № 5068, метою якого є створення Етичної ради — органу, який діятиме шість років і перевірятиме кандидатів перед обранням чи призначенням членами ВРП, а також проведе перевірку/відсів чинних членів ВРП.

«Ми вітаємо спрямованість законопроєкту № 5068, який має намір реформувати ВРП, та вітаємо участь міжнародних експертів в Етичній раді», — зазначив експерт.

Далі Джанні Букіккіо вже без жодних дипломатичних реверансів стверджував, що в «міжнародної спільноти, включно з Венеційською комісією», є тверде переконання, що «механізми з міжнародним компонентом здатні забезпечити об’єктивний підхід до добору кандидатів або до покарань», наполягаючи на тому, що перевагу в ухваленні рішення за рівного розподілу голосів повинні мати саме міжнародні експерти.

І нібито такий підхід відповідає Конституції України: «Наприклад, перевірка відповідно до законопроєкту 5068 давала би рекомендацію іншим органам (включно з парламентом, судовою владою, адвокатурою, університетами тощо) звільнити відповідного члена. Але саме рішення залишатиметься за цими органами», — стверджує експерт.

 Читаємо між рядків

Якщо, пори всю повагу до пана Джанні Букіккіо та очолюваної ним Венеційської комісії, цей виступ скоротити до ключових тез, вийде щось на кшталт цього:

• в Україні корупція є частиною національної стратегії, вона пронизала керівництво держави на найвищому рівні та судову владу наскрізь;
• українські суди, включно з Конституційним, ухвалюють рішення які суперечать принципу верховенства права;
• повернути довіру до судової влади в Україні можна лише перевіркою та/чи заміною всіх суддів, членів органів суддівського врядування, причому до цієї перевірки жодне рішення не може вважатися таким, що не викликає сумнівів;
• відібрати доброчесних членів органів, відповідальних за добір і кар’єру суддів, можуть тільки міжнародні експерти.

Ще у своїй промові Джанні Букіккіо говорив про те, що участь міжнародних експертів має бути обмежено в часі, а за можливості припинено достроково, що її не треба сприймати як зовнішнє управління, а як допомогу.

Однак у такому тоні, враховуючи контексти, ця заява звучить саме як спроба нав’язати зовнішнє управління судовою владою. Причому не з боку виконавчої чи законодавчої, за незалежність від яких постійно бореться судова влада в Україні. А саме зовнішнє іноземне управління судовою владою в Україні.

Обмін: гроші на посади

«Останній склад ВККС, сформований у 2015—2016 роках, був доволі репрезентативним зрізом українського суспільства, і саме за рахунок цього досягалася підзвітність судової влади народу, про яку сьогодні говорять у Стратегії розвитку системи правосуддя та конституційного судочинства на 2021—2023 роки, — зауважує Олег Маліневський, віцепрезидент Асоціації адвокатів України, партнер EQUITY. — Можна говорити про те, що не вдалося зробити тій ВККС для оновлення суддівського корпусу, але можна й оцінити те, що зроблено».

Проте нас сьогодні послідовно запевняють у тому, що ми незрілі, нездатні самостійно дати відповідь на існуючі проблеми і тільки міжнародна допомога може виправити ситуацію, коментує пан Маліневський.

І найбільш неприємно, що ці заяви постійно підв’язуються під фінансову підтримку молодої демократії, але така пряма спроба міняти гроші на посади звучить уперше.

«Ми, я зараз говорю про всю юридичну спільноту, маємо стати на захист суддівської незалежності. Адже, як і адвокатська незалежність, суддівська не є якимось персональним благом самих суддів, а є гарантією дотримання прав кожного громадянина, кожної особи. Ба більше, така модель може не просто знівелювати суддівську незалежність, а поставити під сумнів юрисдикційну незалежність України», — закликає до критичної оцінки заяв міжнародних експертів Олег Маліневський.

Дуже цікавим у цьому контексті видається посилання Джанні Букіккіо на успіхи міжнародних експертів у доборі кадрів для Вищого антикорупційного суду (ВАКС). За статистикою, яку ведуть адвокати самотужки, рівень задоволення цим судом клопотань антикорупційних детективів та прокурорів сягає 95 %. Чи йдеться за таких обставин про суддівську незалежність? Чи є це тим, для чого суддям ВАКС треба «потерпіти» заради боротьби з корупцією? Питання можуть видатися риторичними, але вже навіть судді ВАКС просять не ставити їх на один бік із НАБУ та САП, адже, попри наявність у назві слова «антикорупційний», ключовим у ній є все ж таки «суд», тобто орган судової, а не виконавчої влади.

Найбільша небезпека таких заяв у тому, що вони робляться експертом із Європи — місця, де нібито давно розквітають ті демократичні цінності, до яких ми прагнемо, пояснює Олег Маліневський. Якщо до цього додати, що ці заяви лунають останнім часом дедалі наполегливіше, в пересічного українця відгукується комплекс меншовартості, йому видається, що все європейське — то прогресивне й ідеальне, а українське — якесь недолуге. Щоб упевнитися у зворотному, достатньо пригадати 1996 рік, коли Україна ухвалила свою Конституцію України, і її було високо оцінено. Попри те що там були прописані суддівська незалежність і недоторканість, які сьогодні фактично зникли з переліку цінностей та пріоритетів, якщо слухати експерта і читати Стратегію розвитку правосуддя.

«Українських громадян закликають поважати суд, довіряти суду, виконувати його рішення, проте водночас публічно з вуст визнаного експерта звучить, що в нас уся влада погана. Хто ж повірить або хто буде довіряти судді, якщо вже навіть із Європи «помітили», який він корумпований?» — ставить питання член ВРП Павло Гречківський.

Ті, хто хоче когось чомусь справді навчити, знають, що найкращим способом є власний приклад. Але в рамках одного абзацу виступу пан Букіккіо вказує на тотальну корупцію, зокрема в судах, і потребу поважати судові рішення. Усе це мимоволі підводить до висновку, що в питаннях наведення ладу в Україні без міжнародних експертів ніяк.

Проте варто пригадати, що, попри весь авторитет Венеційської комісії та персонально пана Джанні Букіккіо, їхні висновки є лише рекомендаційними.

«Я все ж таки дозволю собі звернути увагу на те, що за своїми статутними цілями Венеційська комісія була створена для того, щоб допомагати розвивати демократії, а не диктувати власні умови, — каже Павло Гречківський.

Він також звертає увагу на те, що законодавець в Україні досі має право самостійно визначатися, що робити з висновком Комісії. Одначе вже говорять про закріплення обов’язковості висновків Венеційської комісії для українського парламенту.

«Така ініціатива може нівелювати незалежність не тільки судової влади, а й законодавчої. Наразі жоден суб’єкт права законодавчої ініціативи не може вимагати ухвалення саме такого закону, який він запропонував. Навіть глава держави може визначити поданий ним проєкт як невідкладний, однак це не означає, що його буде ухвалено, і саме в тому вигляді, який було запропоновано», — застерігає пан Гречківський.

Та навіть якби ці висновки й мали юридичну силу, то який саме документ варто брати до уваги? Той, який затверджено щонайменше двома з трьох експертів та опубліковано як терміновий висновок, чи той, що буде підтримано на пленарному засідання комісії? Водночас регламент Венеційської комісії не зобов’язує Комісію підтримувати навіть опублікований висновок, а остаточне рішення має бути затверджено більшістю саме на пленарному засіданні, а не групою експертів під час підготовки. На голосуванні кожен член, незалежно від адміністративних посад, має лише один голос.

Трохи про доброчесність

Залишення остаточного рішення про долю члена Вищої ради правосуддя за суб’єктами, які згідно з Конституцією України мають право формувати склад ВРП, звісно, є правильною рекомендацією. Проте у підтримуваному очільником Венеціанської комісії законопроєкті № 5068 (до речі до нього запропоновано уже понад 700 правок) немає жодного запобіжника від зловживань з боку членів самої Етичної ради, а також не врегульовано питання, як бути у разі, коли суб’єкт формування матиме іншу точку зору.

Приміром, члена ВРП Етична рада визнала недоброчесним. Чи вважається він недоброчесним з моменту рішення Етичної ради (коли його вже відсторонено від посади), чи лише після того, як з цим рішенням погодиться суб’єкт призначення? А якщо особу не буде звільнено, чи означає, що вона є тепер доброчесною? Адже немає жодної можливості переглянути висновок Етичної ради або оскаржити його.

А яким чином можна далі відновлювати роботу особі, якщо є такий висновок? Одна справа, що вона не отримає нового призначення, але чи може повернутися до приватної практики, приміром, адвокат, щодо якого буде такий висновок? Хто з клієнтів йому довірить свою справу і яке ставлення до нього буде у суддів?

Не вирішене і питання щодо того, як відсторонений за висновком етичної ради член ВРП має заробляти собі на життя поки його долю не вирішить відповідний суб’єкт. Якщо це з’їзд адвокатів, науковців чи суддів лише на їхню організацію потрібно 2—4 місяці підготовки.

«Зважаючи на ті наслідки, які подібні висновки матимуть для людей, необхідні чіткі запобіжники від зловживань з боку членів Етичної ради. Як мінімум таке рішення повинно підлягати оскарженню у суді. Крім того, якщо особу не звільнили, тобто своя професійна спільнота визначила колегу доброчесним, треба певним чином її реабілітувати і компенсувати їй моральну шкоду та матеріальні втрати» — говорить Павло Гречківський.

За його словами компенсації треба стягувати з членів Етичної ради, які голосували за схвалення висновку про недоброчесність. А от допустимим способом реабілітації повинно бути щонайменше публічне вибачення комісії на своєму засіданні.

«Можна також було б вказати, що після скасування або у разі непідтримання висновку про недоброчесність, відбувається обнулення мандата відповідного члена ВРП, і з цього моменту він вважається таким, що обраний на новий строк. Члени Етичної ради повинні відчувати вагу свого рішення і нести тягар відповідальності у разі зловживання своїми повноваженнями» — додає пан Гречківський.

Реальні виклики

А тим часом в Україні відновлюється телефонне право в судах. Оф-рекордс можна почути про те, як суддів схиляють до ухвалення потрібних владі рішень. І йдеться не про корупцію, а про адміністративний тиск. Він проявляється й у зниженому фінансуванні, й у погрозах розформувати суд із потребою проходження чергової переатестації перед призначенням у новостворений.

Водночас судді вже другий рік поспіль працюють у режимі надмірного навантаження, призначаючи судові засідання з інтервалом понад півроку. Тисяча справ на рік на суддю стала вже новою реальністю, та чи довго можна витримати в такому темпі?

На тлі цього українським суддям пропонується потерпіти, поставитися з розумінням до реформ, поступитися власною незалежністю і дочекатися, поки спочатку буде переформатовано ВРП, потім створено ВККС і проведено конкурси та добори суддівських кадрів. За найоптимістичніших прогнозів, ідеться про щонайменше рік. За цей рік втрачатимуть і самі судді, і сторони, і держава.

Водночас жодних прямих аргументів ні проти суддів, ні проти членів ВРП, ні проти членів ВККС свого часу висунуто не було. Тому, замість надання конкретних фактів, нас запевняють у якійсь загальній корумпованості. Навіть якщо загальний рівень корупції в Україні високий, то все одно не можна вважати корумпованим кожного дотичного до влади.

«Відповідальність повинна бути персоніфікована та невідворотня, здійснюватися за чіткими та зрозумілими правилами, а не на суб’єктну думку будь-кого, навіть найповажнішого міжнародного експерта. І тому якщо змінювати щось в аспекті контролю чи підзвітності, то доречно змінювати правила, а не прізвища чи національність тих, хто контролює» — резонно зауважує Олег Маліневський.

Під виглядом ефемерної (адже немає стільки заяв про порушення з боку суддів, скільки є тверджень про їхню корумпованість) боротьби з корупцією нам пропонують відмовитися від суддівського імунітету, який захищає право кожного громадянина щонайменше на справедливий суд.

«Боротися з корупцією треба — це беззаперечно. Однак боротися треба таким чином, щоб випадково не залишитися без незалежної судової влади», — зазначає Павло Гречківський.

А ризики її незалежності сьогодні зовнішні, і проявляються вони в надмірній експансії міжнародних експертів у процедури ухвалення рішень щодо органів, які формуватимуть суддівський корпус та КСУ.

Олег Маліневський пропонує для початку визначитися з тим, у чому полягає місія міжнародних експертів, та проаналізувати, чи є ще такі країни, де успішно запроваджувалося пряме іноземне управління (якщо не йдеться про новостворені країни або країни, які відновлюються після війни). Чи подолано корупцію в усіх країнах — членах Венеційської комісії? Якщо ні, то чим же тоді досвід міжнародних експертів з цих країн цінніший за український?

Що стосується самої заяви, вона видається більше політичною, ніж фаховою, адже зачіпає саме політичні інтереси України, виходячи за межі мандата Венеційської комісії.

Можливо, ми самі в цьому трохи винні: кожен законопроєкт надсилали до Комісії, просили висловити думку і таким чином сформували уявлення, що в країні з власними експертами все складно. І саме тому на допомогу готові прийти міжнародні. Але такі заяви неприпустимі для очільника органу, ціль якого — рухатися до демократії через право.

Зауважимо, що судова влада в Україні не відстає за рівнем довіри від інших органів державної влади, а деякі з них, зокрема парламент, навіть переважає. Тож дуже дивно, що нам не пропонують наполегливо участі міжнародних експертів у конкурсі для кандидатів у народні депутати. Ми ж, судячи з таких заяв, не можемо самостійно сформувати конституційні органи.

Загалом цей виступ ставить у вкрай невигідне становище вітчизняних політиків і законодавців. Адже всі плани законодавчих змін, які готувалися на підставі висновків Венеційської комісії в постійному діалозі та за узгодження з її представниками, було розкритиковано публічно. Себто ухвалювати жоден закон у таких умовах — це наразитися на політичні розхитування всередині держави.

Умови, за яких саме міжнародні експерти будуть визначати, кому стати суддею, а кого звільнити, на думку Джанні Букіккіо, є запорукою успіху боротьби з корупцією в Україні. Однак чи залишиться після цього Україна суверенною?