Місце України в системі колективної безпеки Європи

Оскільки наявні безпекові механізми на практиці не завжди можуть бути реалізовані, потрібна певна альтернатива. У випадку із агресією рф проти України має бути створено новий чіткий, швидкий і дієвий механізм безпеки.

Будапештський меморандум?

Рф, бувши стороною Будапештського меморандуму від 5 грудня 1994 року, ніколи не дотримувалась взятих на себе зобов’язань, починаючи від «газових війн», конфлікту навколо о. Тузли, закінчуючи широкомасштабним міжнародним збройним конфліктом на території України, що триває.

Головною підставою недієвості меморандуму є відсутність його ратифікації за встановленою внутрішньодержавною процедурою всіма державами-підписантами (США, РФ, Великобританія та Україна). Однак відповідно до ст. 11, ч. 1 ст. 14 Віденської конвенції про право міжнародних договорів від 23 травня 1969 року (Віденська конвенція) ратифікація не є єдиною можливою формою надання згоди вказаними державами на обов’язковість виконання умов Будапештського меморандуму. Зокрема, серед інших форм є підписання, коли намір держави надати підписанню такої сили випливає з повноважень її представника або був виражений під час переговорів (п. с) ч. 1 ст. 12 Віденської конвенції).

Будапештський меморандум не підпадав під жоден із перелічених у ч. 2 ст. 7 Закону України «Про міжнародні договори» від 22 грудня 1993 року № 3767-XII (наразі цей законодавчий акт не діє, далі — Закон № 3767-XII) видів договорів, які потребували ратифікації. Цей перелік не був вичерпним та передбачав інші міжнародні договори, ратифікація яких передбачена іншим законом чи самим міжнародним договором. Цим меморандумом передбачено набрання чинності з моменту його підписання, а отже, не вимагається його ратифікація парламентом для набрання чинності. Проте чинна на момент підписання меморандуму Конституція (Основний Закон) України від 20 квітня 1978 року містила вимогу ратифікації парламентом міжнародних договорів (ч. 8 ст. 114-5).

Попри те що меморандум зареєстровано Секретаріатом ООН, його чинність для України є досить суперечливою через недотримання внутрішньодержавних правил надання згоди на його обов’язковість. Зазначимо, що Будапештський меморандум закріплює низку зобов’язань його держав-підписантів перед Україною. Ці зобов’язання побудовані на загальновизнаних і загальнообов’язкових принципах міжнародного права: поважати суверенітет, незалежність, утримуватись від загрози силою чи її використання тощо. Вони, своєю чергою, є міжнародно-правовими звичаями, згода на обов’язковість яких не потребується згідно з міжнародним правом. Міжнародно-правові звичаї, на відміну від міжнародного договору, не потребують ніяких внутрішньодержавних процедур щодо надання їм обов’язковості. Тому закріплені у меморандумі міжнародно-правові звичаї створюють обов’язки для держав-підписантів незалежно від того, чи дотримались вони внутрішньодержавних процедур надання згоди на його обов’язковість.

Як відомо, для того щоб норма права була дієвою, крім гіпотези та диспозиції, вона має містити і санкцію. Тому головною підставою недієвості Будапештського меморандуму є закріплений в ньому механізм консультацій, який в разі акту агресії без закріплення інших конкретних дій зі сторони держав-підписантів є абсолютно недостатнім.

Правила безпеки Ліги Націй – НАТО – ООН

Ліга Націй

Відповідно до ст. 16 Статуту Ліги Націй від 28 червня 1919 року, якщо член ЛН вдасться до війни, це вважатиметься актом війни проти всіх інших її членів. Крім цього, всі члени вказаної організації зобов’язувались негайно заборонити і припинити із державою порушником її Статуту усі фінансові, торгові та між їх громадянами відносини. У такому разі Рада ЛН зобов’язана рекомендувати заінтересованим державам необхідний кількісний склад спільних збройних сил держав – членів ЛН, які будуть застосовуватися для захисту обов’язків згідно зі Статутом ЛН.

З історії міжнародних відносин ми знаємо, що Німеччина, Японія та Італія вийшли зі складу держав – членів ЛН, тож ст. 16 Статуту ЛН не була активована. Це дало Німеччині змогу «без перешкод» розпочати Другу світову війну. Таким чином, напад на члена ЛН нечленом ЛН не дозволяв першому скористатись зазначеними вище безпековими правилами поведінки Статуту ЛН, що можна вважати однією з головних його прогалин.

НАТО

На відміну від Статуту ЛН, ст. 5 Північноатлантичного договору від 4 квітня 1949 року (Статут НАТО) закріплює, що збройний напад будь-ким, а не лише його державою-стороною, на одну зі сторін вказаного договору зобов’язує інших сторін надати допомогу включно із застосуванням збройної сили з метою відновлення і збереження безпеки.

Такі заходи припиняються сторонами Статуту НАТО після того, як Рада безпеки ООН (РБ ООН) застосує необхідні заходи для відновлення і підтримання міжнародного миру та безпеки.

ООН

Вжиття РБ ООН згідно зі Статутом ООН від 26 червня 1945 року необхідних заходів для підтримання міжнародного миру та безпеки у випадку акту агресії одного члена ООН щодо іншого може бути заблоковано накладенням вето на відповідний проєкт резолюції постійним членом РБ ООН (наприклад, накладення РФ вето на проєкти резолюцій РБ ООН у зв’язку з агресією рф щодо України).

Оскільки безпекові механізми Статуту ООН не завжди на практиці можуть бути реалізовані, потрібна певна альтернатива. Для України такою альтернативою могло б стати членство в НАТО та ЄС, однак вступ до цих об’єднань держав тривалий і складний. Тому у випадку із агресією рф проти України має бути створено новий чіткий, швидкий і дієвий механізм безпеки.

Нові реалії безпеки в Європі

За результатами переговорів між Україною та рф в Стамбулі від 29 березня 2022 року українською делегацією були озвучені позиції України:

• серед держав – гарантів української безпеки розглядаються 5 постійних членів РБ ООН та Туреччина, Німеччина, Канада, Італія, Польща, Ізраїль, а також вітається приєднання інших гарантів;
• протягом трьох днів після початку агресії, зокрема гібридної війни проти України, держави-гаранти проводять консультації, після чого вони юридично зобов’язані надати нашій державі військову допомогу, зокрема у вигляді озброєння та закриття неба;
• статус Донецької, Луганської областей та АР Крим неврегульовано, тому міжнародні гарантії безпеки на цих територіях тимчасово не працюватимуть;
• щодо статусу АР Крим та окремо щодо м. Севастополь упродовж 15 років проводитимуться двосторонні переговори без використання обома сторонами у цей період збройної сили;
• держави-гаранти не тільки не заперечують щодо вступу України у ЄС, а мають допомагати в цьому процесі;
• Україна візьме на себе зобов’язання не розміщувати на своїй території іноземні військові бази та контингенти, не вступати у військово-політичні союзи, а проведення військових навчань в Україні буде лише за згодою вказаних гарантів;
• закріплення статусу України як позаблокової та без’ядерної держави.

Звісно, зазначені позиції української сторони навіть не є проєктом майбутнього багатостороннього договору щодо врегулювання міжнародного збройного конфлікту в Україні за участі держав-гарантів, однак і вони мають бути суттєво скориговані перед їх включенням у текст договору, а саме:

• гарантами, крім зазначених держав, мають обов’язково бути держави, з якими Україна має спільні кордони, та держави, які «залежать» від українських товарів, зокрема сировини. Це випливає з того, що не всі держави будуть надавати Україні гарантії та допомогу. А якщо й будуть, то яку і в якому обсязі? Тому гарантів має бути більше;
• пункт про надання Україні допомоги після завершення 3-денних консультацій держав-гарантів з початку агресії відносно України дає «узгоджене» право агресору вторгатися в Україну, вбивати і руйнувати! Крім цього, формулювання «після чого вони юридично зобов’язані надати <…> допомогу» є не чітким та може означати надання воєнної допомоги гарантами, як на наступний день, так і через один рік! На мою думку, в договорі необхідно прописувати негайний, в день прояву агресії проти України, початок консультацій з державами-гарантами паралельно з наданням Україні усієї необхідної і достатньої воєнної та фінансової допомоги для максимально швидкого припинення вказаної агресії;
• саме формулювання щодо неврегульованого статусу двох східних українських областей та автономної республіки є неприйнятним, вони — українські, згідно з чинним законодавством України. Також гарантії безпеки, передбачені майбутнім договором, мають беззастережно бути поширеними на вказані території;
• консультації відносно АР Крим упродовж 15 років взагалі не мають жодного логічного пояснення, оскільки незрозуміло, що має статись після спливу цього періоду. Однак будь-які компроміси сторін переговорного процесу мають бути з позиції, що АР Крим — це Україна;
• вступ України в ЄС має містити беззастережний кінцевий строк, до спливу якого Україна має стати членом, тоді буде логічним сприяння Україні державами – членами ЄС щодо її вступу в ЄС;
• те, що Україна не буде розміщувати в себе військових баз та контингентів, не вступатиме у воєнно-політичні союзи, а проведення воєнних навчань відбуватиметься лише зі згоди держав-гарантів, взагалі ставить під питання повагу цими державами українського суверенітету та незалежності. Необхідність надання дозволу Україні на проведення воєнних навчань в межах власної території будь-якими державами — некоректна, а тому потрапити в текст майбутнього договору не повинна. Інші положення про заборони можуть частково, крім заборони вступу у воєнно-політичні союзи, бути закріплені у майбутньому договорі і виключно щодо Донецької, Луганської областей та АР Крим. Заборона участі України у військово-політичних союзах, як і інші заборони, створюють ризик для подальшого виживання українського народу та його добробуту, а тому мають бути компенсовані фінансовими, на постійній основі упродовж необхідного для відновлення економіки України періоду, безповоротними виплатами державами-гарантами на користь України. Додатково на противагу питання щодо мотивів держав-гарантів надавати Україні зазначені вище гарантії та допомогу я неоригінально відповім: а що взагалі сьогодні було б із частиною або й усією Європою, якби не сміливість та професійність Збройних сил України, які зупинили наступ агресора? Історичні факти свідчать про те, що навіть держава-агресор Першої та Другої світової війни — Німеччина отримала фінансову допомогу та кредити на відновлення після вказаних війн згідно з «Планом Дауеса», «Планом Юнга» та «Планом Маршалла». Саме ці заходи уможливлювали виплату Німеччиною репарацій державам-переможницям. У ситуації з указаними війнами постраждалих держав було багато, однак в українсько-російському міжнародному збройному конфлікті постраждалою є лише одна Україна, яка прийняла на себе удар за всю Європу. Тож інші, крім України, європейські держави та США не постраждали в цьому конфлікті, а тому, зміцнивши економіку України вказаною допомогою згідно з майбутнім договором, вони зможуть швидко повернути витрачені на надання Україні допомоги кошти для боротьби з агресором та окупантом — рф. Враховуючи, що після Другої світової війни ще жодна держава на Європейському континенті, крім України, самостійно не відстоювала інтереси інших держав Європи, не зазнавала таких руйнувань та людських жертв, Україна заслуговує на безпрецедентну допомогу з боку держав-гарантів за вказаним договором;
• повторна фіксація без’ядерного статусу України та вилучення з ч. 5 ст. 85 Конституції України положень відносно набуття членства в НАТО має супроводжуватись безкоштовним наданням один раз на рік Україні всіма державами-гарантами необхідної для оборони України кількості зразків озброєння, включно з її безкоштовною для України утилізацією (у випадку спливу строку зберігання або аналогічних строків), розробленим між міністерствами оборони відповідних держав – підписантів майбутнього договору з вирішальним голосом України щодо найбільш важливих і ефективних озброєнь для України.

Крім цього, в договорі має бути відображено чіткі строки для створення і початку роботи міжнародного кримінального трибуналу та створення міждержавної українсько-російської комісії для забезпечення розгляду вимоги України щодо відшкодування рф спричиненої шкоди в результаті збройного конфлікту.

Більшість читачів з огляду на те, що договір — це результат компромісу його сторін, критикуватимуть мої пропозиції, запитуючи: де ж компромісний варіант для рф? Вона все ж таки потужна у воєнному плані держава, і рахуватись із нею потрібно, щоб майбутній договір таки був підписаний. Оскільки в міжнародному збройному конфлікті на території України не можна виділити переможця та переможеного, переговори мають відбуватись із позиції рівності, а положення майбутнього договору мають відповідати інтересам обох держав, а не лише рф. Я поясню, що таке нехтування інтересами рф: це коли в цьому договорі його сторони врегулювали б такі положення: (1) скорочення збройних сил рф; (2) обмеження бюджету рф на озброєння; (3) питання скорочення або знищення ядерної зброї рф, якою вона погрожує всьому світу; (4) тривалість санкцій відносно рф та умови їх поступового зняття тощо. Але про це не йдеться. Тому не варто й говорити про те, що в домовленостях не врахували інтересів рф.

Закріплення в майбутньому багатосторонньому договорі позицій України на тому самому рівні, що були обумовлені українською делегацією станом на 29 березня 2022 року, без їх зміни та уточнень є неприйнятним. Вірю, що український народ зробить правильний вибір на референдумі, який передуватиме ратифікації договору в парламенті. Однак включення невигідних для України положень у договір та їх провал на референдумі породить необхідність проведення інших переговорів і може спричинити відповідне загострення та нову кризу. Тому, поки переговорний процес триває, потрібно докладати більше зусиль для захисту інтересів українського народу. Об’єднання держав для припинення  міжнародного збройного конфлікту між Україною і рф, що триває, та подолання наслідків після його завершення можуть стати підвалинами майбутньої дієвої системи колективної безпеки з ключовим місцем України в ній.

Автор: Сергій Коваленко, адвокат, кандидат юридичних наук