Конституційний Рамштайн: «Єдине, від чого має бути залежним суддя КСУ, — це верховенство права» — Ернест Грамацький

Наприкінці минулого року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення порядку відбору кандидатур на посаду судді Конституційного Суду України на конкурсних засадах», яким вносяться зміни у Регламент Верховної Ради, Закон України «Про Конституційний Суд» та інші законодавчі акти. Фактично запроваджується кардинально новий механізм формування складу КСУ, який очікує як юридична спільнота, так і (з певними застереженнями) міжнародні експерти. Про ці вкрай важливі процеси для країни «Юридичній практиці» розповів Ернест Грамацький, президент АФ «Грамацький і Партнери», доцент кафедри цивільного права Навчально-наукового інституту права КНУ імені Тараса Шевченка, к.ю.н.

 

— Пане Ернесте, які проблеми зараз переживає Конституційний Суд України?

— Уже тривалий час я, як, напевно, і переважна частина правників, стежу за змінами, що відбуваються у сфері конституційної юрисдикції в Україні, зокрема і щодо питань формування складу Конституційного Суду. Відстежуючи сучасні тенденції конституційної юрисдикції, і, що найголовніше, з огляду на тяжкі часи, що випали на долю України, та ті пов’язані з КСУ резонансі питання, що постійно виникають, можна сказати, що ми на порозі великих змін. Адже ми бачимо, як гостро стоїть питання добору кандидатів до Конституційного Суду, і я радий, що з огляду на численні рекомендації міжнародної спільноти, зокрема і Венеційської комісії, нарешті ми зараз вже встали на прямий шлях розв’язання тих проблем, на які звертає увагу міжнародна спільнота. І зрозуміло, що з їх вирішенням ми ще на крок наблизимось до омріяних ідеалів верховенства права.

Ситуацію з Конституційним Судом в Україні важко назвати стабільною чи нормальною.

І рішення Суду, і окремі судді дедалі частіше стають об’єктом розслідувань ЗМІ, палких суспільних обговорень і дискусій. З 2020 року багато хто, зокрема й міжнародні організації, згадують і спільну статтю послів ЄС, Великобританії та США, і заяви представників Антикорупційної ініціативи Європейського союзу (EUACI), й численні звернення іноземних політиків, які в один голос визнають, що сьогодні ми переживаємо конституційну кризу. Зрештою, це пов’язано (що логічно) зі складом Суду. Ми всі пам’ятаємо останні найбільш резонансні рішення: і щодо антикорупційних реформ, і щодо обов’язкового декларування, і щодо призначення керівників антикорупційних органів, і стосовно формування владних органів. Через деякі з цих рішень Європарламент навіть висловив позицію, що такі дії КСУ є підставою для тимчасового призупинення дії безвізового режиму для громадян України. Тут-таки згадуються і скандали навколо посади Голови КСУ.

Тобто, як бачимо, всі ці події нерозривно пов’язані безпосередньо із самими суддями та їх діями. Це не питання, на мою думку, недосконалості чинної конституційної моделі або прогалин у законодавстві, а питання особистих якостей суддів. І до того ж очевидно, наскільки легко ці дії можуть підірвати авторитет України на міжнародній арені. Адже без існування прозорого об’єктивного доброчесного Конституційного Суду, що займає одну з ключових позицій в системі захисту людських прав і правовладдя, іноземні інвестори просто не захочуть інвестувати в Україну ані свій час, ані кошти.

Беззаперечно, розуміючи, наскільки важливою є мета Конституційного Суду та наскільки знаковими є окремі з його рішень (про функціонування української мови, щодо пенсій за інвалідністю, пропаганди тоталітарного режиму тощо), ні в кого не виникне запитань стосовно важливості, місця та ролі Суду.

І ось з огляду на вже згадані численні висновки Венеційської комісії в Україні створюється Дорадча група експертів, яка виконуватиме функцію свого роду фільтра під час добору  кандидатів до Суду.

— У чому суть діяльності Дорадчої групи експертів?

— Ціллю діяльності Дорадчої групи, яку я бачу, є належна перевірка не лише теоретичних знань, адже до них, як правило, особливих зауважень немає (з огляду на значні вимоги до стажу самих кандидатів), крім цього, такі hard skills нескладно оцінити, а вагомою та проблемною на сьогодні є перевірка доброчесності й особистих якостей кандидатів. І саме на цьому потрібно особливо загострювати увагу. Адже ми просто не можемо допустити, щоб у суспільства, у міжнародних партнерів виникли будь-які сумніви щодо політичної незаангажованості та особистої доброчесності суддів. І на мою думку, саме недостатня перевірка ось тих soft skills, що визначені статтею 11 закону про КСУ (високі моральні якості, політична нейтральність тощо), є нині основною причиною того, чому Суд нерідко стає учасником прикрих скандалів.

І я наголошу, що тут не йдеться про обрання якихось «зручних» суддів, абсолютно навпаки. Дорадча група, на мою думку, має створити такі умови і настільки ретельно перевіряти кандидатів, щоби не допустити навіть теоретичної можливості для припущень, що якийсь із суддів є політично залежним або діє, керуючись мотивами власної вигоди. Єдине, від чого має бути залежним суддя Конституційного Суду, — це верховенство права. І саме таким чином ми зможемо уникнути прикрих ситуацій та запобігти негативній аурі навколо Суду.

Крім того, варто зауважити, що Дорадча група експертів має можливість аналізувати недоліки та найкращі практики конкурсних комісій, які вже створено в Україні (наприклад, це та сама Конкурсна комісія з обрання членів ВККС, конкурсні комісії щодо обрання представників антикорупційних органів, Етична рада тощо), а також має в розпорядженні найкращі іноземні практики (наприклад, оцінювання кандидатів у судді Американською асоціацією адвокатів).

Дуже добре, що в Дорадчу групу експертів входять іноземні експерти. З одного боку, це додатковий досвід інших країн, з іншого боку, дивлячись на внутрішню роботу цього органу, — підтвердження неупередженості українських експертів. І на долю українських експертів випадає тягар активної та професійної роботи, оскільки бути у складі такої групи – це не про обіймання шанованої та визнаної посади, а про фахову і кропітку працю.

— Як ви ставитесь до позицій деяких науковців і практиків, які бачать ризик посягання на суверенітет України в разі участі міжнародних експертів у формуванні вищих судових органів?

— Хоч би як мені хотілося, щоби питання формування українських судових органів було виключно внутрішнім, але в сучасних умовах залучення міжнародних експертів — необхідний крок. Саме так ми зможемо дати сигнал світовій спільноті про готовність України до повноцінної інтеграції в міжнародне товариство з рівними правами. Крім того, порядок формування Дорадчої групи виключає можливість «зовнішнього контролю», а тому залучення іноземних експертів на сьогодні, я вважаю, матиме позитивні результати для держави. До того ж не забуваємо про перехідний період добору до складу Дорадчої групи, а також про те, що в умовах реформування така практика себе вже добре зарекомендувала.

— З іншого боку, міжнародна спільнота, зокрема й Венеційська комісія, звертають увагу на необхідність посилення ролі міжнародних експертів у доборі суддів КСУ…

— Якщо ми вже почали обговорювати залучення міжнародних експертів, то не можу не висловити своє занепокоєння щодо останнього листа Венеційської комісії від 25 січня. Адже нині Венеційська комісія чітко повідомляє, що не готова надати свого кандидата у члени Дорадчої групи, допоки не буде переконана в тому, що механізм добору кандидатів на посаду судді Групою повністю забезпечить відбір найбільш незалежних та найкращих кандидатів. Венеційська комісія, як і раніше, акцентує на двох важливих нюансах: не можна дозволити допускати кандидатів, які отримали за свій професійний рівень оцінку «не відповідає», а також її непокоїть відсутність вирішального голосу в міжнародних експертів. Не можна при цьому оминути позитивної оцінки Комісії щодо тих змін та кроків, які вже зробила Україна, а також повну готовність Комісії до співпраці. На мою думку, це гарна ознака того, що Україна рухається у потрібно напрямку.

І тут варто розуміти декілька ключових моментів. Насамперед відповідно до закону Група вважається утвореною за умови призначення щонайменше чотирьох її членів. Тобто фактично відсутність кандидата від Венеційської комісії не перешкоджає утворенню Дорадчої групи. Проте варто розуміти, що така відсутність може викликати занепокоєння у міжнародних організацій, які мають запропонувати ще двох членів. Тобто фактично це може призвести до повного блокування створення Дорадчої групи та, як наслідок, неможливості обрання суддів Конституційного Суду. Крім того, для світової спільноти така позиція Венеційської комісії також є тривожним сигналом.

Наступне, на що я хотів би звернути увагу, – це той механізм, який визначено зараз у частині вирішального голосу міжнародних експертів.

Сьогодні в разі якщо Дорадча група не зможе ухвалити рішення щодо відповідності кандидата критеріям моральних якостей або професійної компетенції, передбачений порядок повторної співбесіди. А також у випадку, якщо кількість голосів за буде три або менше, то такому кандидату автоматично буде надано оцінку «не відповідає». Тобто як передбачений запобіжний механізм блокування рішень Дорадчої групи, так і виключена можливість політичного впливу на членів Групи, адже 3 голоси проти (наприклад, від міжнародних експертів) перешкоджають наданню такому кандидату позитивної оцінки. Крім того, в цьому питанні ми знову повертаємось до важливості визначення критеріїв для самих членів Дорадчої групи (як з української сторони, так і від міжнародних експертів). Адже знову переконуємось, що навіть найменші натяки на будь-які політичні зв’язки, залежність, особисту, професійну чи будь-яку іншу прихильність членів Дорадчої групи до конкретних кандидатів на посаду судді або якихось владних сил відразу ставлять під сумнів роботу всієї Дорадчої групи.

А що стосується питання допуску кандидатів до подальшої участі в конкурсі на посаду судді КСУ в разі отримання ними оцінки «не відповідає» за професійну кваліфікацію, то тут мушу звернути увагу, що подальше голосування за такого кандидата суб’єктами призначення буде проводитись в останню чергу.

Тобто основний добір буде відбуватись дійсно серед найкращих із найкращих. На сьогодні такий крок видається вимушеним варіантом, аби не допустити блокування та затягування процедури обрання на посаду судді. Водночас хоча ми всі розуміємо, що в Конституційному Суді працює не один відділ наукових консультантів, а також що Суд часто звертається за допомогою до науковців, радників для надання правових висновків щодо того чи іншого питання, та все одно сам суддя також зобов’язаний мати високий професійний рівень.

Завданням Дорадчої групи експертів буде не добір кандидатів, що поділяють погляди й думки експертів, якою повинна бути Конституція. Це установча влада народу України. Важливо правильно оцінити кожну особу на інші якості. Тому що хоча Конституційний Суд і є цілісним органом, проте лише через індивідуальну незалежність кожного окремого судді (як зовнішню, так і внутрішню — від своїх колег), через готовність кожного судді довести свою власну позицію під час розгляду конкретної справи можна створити дійсно незалежний орган, що відповідатиме всім міжнародним стандартам. Це, своєю чергою, підвищить і довіру суспільства до Суду, адже, за різними опитуваннями, останні декілька років рівень такої довіри тримається в межах 30%.

— Якими якостями має, на ваш погляд, володіти майбутній суддя КСУ?

— Хай як банально це звучить, але головний якісний стрижень — це мораль.

Конституційний Суд має утверджувати в суспільстві справедливість, яка є фундаментом моральності всього суспільства. Тому одна з перших вимог до майбутнього судді, яку я бачу, — це загострене відчуття справедливості (інтуїтивне вирізнення правового та неправового) і доброчесність. І це підтверджують останні тенденції в царині конституціоналізму. Адже, скажімо, аналізуючи результати Всесвітніх конференцій щодо конституційного правосуддя, бачимо, як на сьогодні змінюється парадигма та які виклики стоять в умовах війни перед конституційним правосуддям. Так, у тому самому Балійському комюніке учасники Конгресу дійшли висновків, що остаточний успіх у справі підтримки соціального миру залежить від переконаності у тому, що справедливі та прийняті з урахуванням прав людини рішення конституційних судів здатні вирішити найбільш чуттєві проблеми, які лежать в основі соціальних конфліктів. Водночас конституційні суди безпосередньо гарантують дотримання принципів верховенства права, підвищуючи таким чином довіру суспільства до всіх державних інституцій. А тому без належних моральних якостей суддя, на мій погляд, просто не здатен буде виконати ці завдання.

Наступне, без чого неможливо уявити кандидата, — це стресостійкість та здатність витримувати значне навантаження, відсутність страху перед великим обсягом роботи.

Якщо аналізувати діяльність Конституційного Суду, то не складно помітити, що існують чималі проблеми із дотриманням строків розгляду справ Судом, як наслідок, досить незначний і відсоток ухвалених судом рішень (особливо якщо паралельно аналізувати діяльність судів в інших державах). Такі довгі строки розгляду пов’язані зі значним навантаженням на Суд, складністю його роботи, рівнем та обсягом знань, які кожен суддя має використати під час розгляду конкретної справи, а ще з питаннями відсутності політичної неупередженості, яка також може стояти на шляху.

Це і здатність протистояти спокусам, і сильний дух, щоб відстоювати свою позицію. Адже ми бачимо, як часто суддям КСУ закидають звинувачення у політичній контрольованості або відсутності неупередженості. Очевидним також є те, що кожен кандидат має бути прискіпливо перевірений щодо фактів порушення професійної етики на попередніх місцях його роботи, участі кандидата у будь-якому публічному скандалі. Адже ми маємо, скажімо, приклад англійської системи добору суддів (до судів загальної юрисдикції), в якій навіть просто згадка імені кандидата у пресі може перешкодити просуванню по службі та обійманню посади судді, якщо, наприклад, ця особа здійснила якісь непристойні або аморальні вчинки.

 

Суддя — це не професія. Тим паче, суддя Конституційного Суду. Це має бути повне самозречення, абсолютна аскеза і розрив із «нормальним» соціальним життям. КСУ – це Ареопаг, Рада старійшин, що засідає у віддаленій печері на найвищій горі. У будь-якому суспільстві є воїни, торговці, чиновники, вчителі тощо, а є брахмани-жерці, і ось судді КСУ – це має бути шанована каста жерців Права з абсолютним авторитетом, до яких ми час від часу надсилатимемо гінця з якимось винятково важливим питанням: що буде справедливим, добросовісним і розумним ось у цьому конкретному випадку, що говорить про це Священний Текст (Конституція) та ваше сумління, як збалансувати певні конфліктні інтереси у світлі верховенства Права? І мудрі судді-старійшини дають відповідь. Вони покликані одухотворити мертву букву закону, спільно творити конституційний правопорядок, дати йому буття, життя, екзистенцію.

 

— Які, на ваш погляд, мають бути основоположні принципи роботи Дорадчої групи?

— З огляду на той пласт проблем, що ми вже обговорювали, зрозуміло, що одним із перших аспектів є відкритість та прозорість її діяльності.

Досягнути цього можна шляхом регулярних звітів, зрозумілої та чіткої системи оцінювання кандидатів. Водночас така звітність має відбуватись не лише шляхом сухого викладення підготовлених Групою письмових висновків та документів, але й у відеозверненнях, щоби громадськість повністю мала змогу оцінити відкритість та публічність Дорадчої групи, що, на мою думку, позитивно вплине на рівень легітимності Групи та оцінених нею кандидатів. Вважаю, що обов’язково розроблені методики оцінювання мають бути опубліковані та доступні загалу. Також Дорадча група не повинна допустити навіть можливості будь-яких маніпуляцій під час проходження кандидатами оцінювання. Тому якщо йтиметься, наприклад, про складання тестів, то жеребкування під час їх обрання, перевірка тощо мають бути максимально знеособлені, щоб до оголошення результатів ні Дорадча група, ні будь-хто інший не мав змоги вплинути на них.

Також до оцінювання кандидатів має бути залучене громадянське суспільство, на чому неодноразово наголошувала Венеційська комісія.

На мій погляд, зробити це можна декількома шляхами. По-перше, відповідно до закону Дорадча група може залучати додаткових експертів, тому для перевірки кандидатів за потреби можуть бути залучені також, наприклад, незалежні журналісти, представники авторитетних фундацій у ролі представників громадськості тощо. По-друге, як я вже зазначав, вважаю що Дорадча група повинна мати змогу аналізувати великий обсяг даних із публічних джерел. По-третє, представники громадянського суспільства можуть також бути залучені для незалежного моніторингу тих попередніх висновків, що готуватиме Дорадча група, як, наприклад, маємо ситуацію із Етичною радою. Також Дорадча група може проводити відкриті діалоги з представниками громадськості на кшталт того, як чинить Конкурсна комісія з добору членів ВККС.

Іншою важливою рисою має стати ретельність.

Оцінюючи прийняті зміни до закону про КСУ, якими було запроваджено Дорадчу групу, міжнародні партнери неодноразово наголошували на ризику затягування розгляду через ускладнення процедури (адже фактично кандидатів спочатку перевірятиме Дорадча група, а потім ще й суб’єкти призначення). Аби не допустити такого ризику затягування, вважаю, що висновки Дорадчої групи щодо кожного із кандидатів мають бути максимально всеосяжними та об’єктивними.

Мають бути максимально прискіпливо перевірені всі матеріали досьє, висновки спеціальних перевірок, інформація, що надходить із боку суспільства. При цьому неприпустимо закривати очі на всі виявлені факти, водночас їм спершу варто надати належну оцінку, а вже потім робити висновки, щоб не дискредитувати як самих кандидатів, так і Конституційний Суд. Тобто ті матеріали, що будуть підготовані Групою та скеровані суб’єктам призначення, мають максимально спростити роботу щодо подальшого добору кандидатів для суб’єктів призначення, аби останнім не довелося проводити додаткових перевірок. Таким чином, ми одночасно зможемо домогтись і ретельності, незаангажованості перевірки та не надто затягнемо час процедури обрання.

Саме такі аспекти діяльності Дорадчої групи, на мій погляд, зможуть дати сигнал і суспільству, і міжнародним донорам, що Україна стоїть на правильному шляху. Визначити професійність, гідність та доброчесність як критерії-синоніми щодо всіх кандидатів, які пройдуть оцінювання Дорадчою групою. Саме на цих рисах має будуватись формування складу Конституційного Суду України, до якого зможуть потрапити тільки найбільш гідні кандидати. Водночас я вважаю, що Дорадча група має взяти на себе обов’язок працювати як єдине ціле без жодного зовнішнього чи внутрішнього впливу. Зараз вкрай необхідно забезпечити державу гідним складом Конституційного Суду, щоби приклад роботи Дорадчої групи увійшов у світову практику як один із найкращих прикладів функціонування відбіркових комісій.

(Бесіду вів Олексій Насадюк, «Юридична практика»)