Видавництво 
Почти два года судебная система живет по новому Закону Украины «О судоустройстве и статусе судей», называемому «судебной реформой». Но все чаще не только представители судебной власти говорят, что полноценная судебная реформа на Украине невозможна без изменений Основного Закона страны.
Об изменениях в Конституцию Украины, необходимых для улучшения работы судебной системы, «ЮП» рассказал профессор, д.ю.н., судья Конституционного Суда Украины в отставке, член Конституционной ассамблеи Николай Козюбра.
— Николай Иванович, вы уже длительное время работаете над вопросами реформирования судоустройства на Украине. На ваш взгляд, завершилась на Украине судебная реформа?
— Если говорить откровенно, то пока она еще даже не начиналась. То, что сделано, — не реформа. Во-первых, о полноценной реформе без внесения изменений в Конституцию Украины говорить не приходится — это нереально. Во-вторых, принятый Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей» имеет много недостатков, перечеркивающих весь позитив, которого там заложено немало. Кстати, это были наработки еще Комиссии по укреплению демократии и утверждению верховенства права при Президенте Украины Викторе Ющенко. Тогда была одобрена и соответствующая Концепция (Концепция усовершенствования «судівництва» для утверждения справедливого суда на Украине в соответствии с европейскими стандартами, утвержденная Указом Президента Украины № 361/2006 от 10 мая 2006 года. — Прим. ред.). Хотя я, как член Комиссии, не во всем был согласен, в частности относительно системы судов, но в целом Концепцию и основные положения разработанного на ее основании законопроекта поддерживал.
После этого проект закона претерпел существенные изменения, и хотя я был членом Рабочей группы по судебной реформе, созданной уже Президентом Украины Виктором Януковичем, повлиять на его содержание практически не мог. По сути, перед рабочей группой даже не ставилась задача о подготовке законопроекта, мол, вы можете давать свои предложения, поговорить. Законопроект же готовился в стенах Администрации Президента. Да и то, что обсуждалось, не всегда воплощалось в законопроекте, а затем и в соответствующем законе.
Таким образом, я считаю, что с принятием Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» не только судебная реформа не завершена, более того, в некоторых отношениях наблюдаются элементы регресса. Например, независимость судей не только не усилилась, а наоборот, в силу ряда обстоятельств, снизилась. Хотя, по сути, наш суд никогда не был независим, но то, что происходит с судами в последнее время, никогда ранее не наблюдалось — Закон расширил возможности давления на суд. Например, установив жесткие процессуальные сроки производства по делу. Нельзя отрицать, что волокита имеет место в судах и вызывает справедливые сетования сторон, юридической общественности, но способ, установленный Законом, отнюдь не содействует независимому, непредубежденному, справедливому рассмотрению дел судьями. Сами сроки часто не зависят от судей — эксперты могут несвоевременно подать заключение, участники производства могут не явиться в судебное заседание, есть масса причин, по которым судья не может в пределах установленных сроков рассмотреть дело.
Но вместо того, чтобы направить усилия на облегчение работы судей, включая использование современных технологий, ограничили сроки. А поскольку соблюсти их нереально, лично я не питаю иллюзий, — они будут нарушаться. И очень часто. А после будет действовать известный избирательный подход при привлечении к ответственности: по отношению к судье, который принимает «правильные» решения, могут ограничиться замечаниями, а к тому, который принимает «неправильные», — применить жесткие санкции вплоть до увольнения. Это только один из примеров, которых заложено в законе очень много…
Поэтому, действительно, ситуация с судебной властью сейчас весьма плачевна. Я уже не говорю о коррупции. Коррупция — явление общее для всех ветвей власти. И я бы даже не выделял отдельно судебную систему, но поскольку судебная власть — та ветвь власти, от которой в значительной степени зависит общее состояние борьбы с коррупцией в государстве, с нее стоит начинать. Однако создать своеобразный «островок», который был бы чист от коррупционных проявлений в тотально коррумпированном государстве, — иллюзия. Это должен быть комплекс мер.
В свое время в Законе заложили основы борьбы с коррупцией путем декларирования доходов и расходов. И я был против изменений, когда судей в том вопросе сравняли по общему правилу. Даже если законодательство не работает относительно законодательной и исполнительной власти, пример в этом плане должна была подать судебная власть.
— Вы являетесь членом Конституционной ассамблеи, как вы считаете, будут ли изменения в Конституцию Украины рассматриваться в аспекте судебной власти?
— По мнению Марины Ставнийчук, которая является секретарем Ассамблеи, советником Президента Украины по этим вопросам и сопредседателем Комиссии по укреплению демократии и утверждению верховенства права, необходимо начинать изменения в Конституцию именно с внесения изменений в раздел о судоустройстве и статусе судей.
В этом я не могу возражать, потому что это одна из наиболее актуальных проблем. Для политиков, очевидно, куда более важна «вечная проблема» распределения полномочий между Правительством, Верховным Советом и Президентом, и ее они будут поднимать вплоть до выборов Президента, исходя из расклада сил на конкретный момент. Но в части судебной власти, на мой взгляд, необходимы оперативные изменения, чтобы можно было работать над приведением Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» в соответствие с обновленным разделом Конституции и европейскими стандартами, которые на устах всех политиков и специалистов, но которых Украина ныне не придерживается. На это неоднократно указывали и Венецианская комиссия, и Парламентская ассамблея Совета Европы, и ряд зарубежных экспертов.
— Одним из ключевых моментов реформирования судоустройства должно быть обеспечение единства судебной практики как аспект принципа определенности, насколько сегодня это возможно?
— Мне кажется, что в этом вопросе надлежащего понимания нет даже у судей. Что такое верховенство права? Какое место занимает единство судебной практики в контексте верховенства права?
По сути, если смотреть с позиции верховенства права, то обеспечение единства судебной практики является его составляющей. Единство практики содействует не только стабильности судебной системы, но и обеспечению принципов определенности и правовой уверенности, которые являются одними из главных требований верховенства права. Поэтому единство практики неотъемлемо от верховенства права. Другое дело, что для ее обеспечения должен быть принципиально другой подход, нежели с позитивистских позиций закона. Можно привести очень много примеров, когда единство как бы и существует, но сомнение вызывает содержание самого закона, насколько он отвечает Конституции и требованиям верховенства права? Поэтому может быть обеспечено одинаковое применение закона, но сам закон не будет правовым.
Отсюда следует, что не каждое единство будет обеспечивать верховенство права. Надо понимать, что единство необходимо в судебной практике, но оно не сводится к одинаковому применению норм материального или процессуального права, оно не может быть самоцелью. Если единство действительно обеспечивает утверждение верховенства права, тогда оно целесообразно и оправдано, а если этого нет — тогда единство может быть общественно опасным. Также необходимо понимать, что единства как некоего абсолюта добиться невозможно, поскольку даже внешне похожие правовые ситуации все же не всегда идентичны. Но, если подходить с позиции верховенства права, к такому единству судебной практики следует стремиться и находить те механизмы, с помощью которых можно было бы максимально обеспечить такое единство.
— Какие это могут быть механизмы и какая роль в этом процессе судов, в частности Верховного и высших специализированных?
— Если говорить в целом, то единство судебной практики должны обеспечивать судьи всех инстанций. Даже местный суд в пределах своих полномочий должен следить за тем, насколько судьи придерживаются принципов верховенства права в своей деятельности. Никто не возражает, коль у нас уже существует специализация, что в пределах соответствующей юрисдикции обеспечивать единство судебной практики должен и высший специализированный суд. Но когда возникают конфликты между юрисдикциями, то также нет сомнений в необходимости существования определенного органа, который должен обеспечить единство практики и в такой ситуации.
В мире этот вопрос решается по-разному. Приведу пример Германии, поскольку наша судебная система очень близка к ней. Там есть Единый судебный сенат, который обеспечивает единство правосудия в случае межюрисдикционного, как они его называют, противоречия. Поскольку там тоже, хотя и не до такой степени, «обрезанный» верховный суд, именно Единый сенат следит за разногласиями судебной практики между разными юрисдикциями. У нас этого нет. Впрочем, я считаю, что отдельный орган нам и не нужен — и без него слишком громоздкая и запутанная судебная система, — но уверен, что межюрисдикционное единство должен обеспечивать Верховный Суд. Другой вопрос — какими способами.
— И какими же?
— Я в этом вопросе стою на позициях стандартов, существующих в Европе.
Что касается предыдущей практики, поклонников которой есть очень много и сегодня, относительно разъяснений, постановлений пленумов — как Верховного, так и высших специализированных судов, — я не просто не являюсь их приверженцем, а считаю, что речи об обязательных разъяснениях быть вообще не может. Это рудименты советской эпохи, от которых уже отказалось большинство постсоветских стран.
В других странах — Россия, Казахстан — разъяснения существуют, но они не носят обязательного характера. И отказ от обязательности разъяснений — абсолютно правильная позиция.
Не надо забывать, что вертикаль в судебной системе существенно отличается от вертикали исполнительной власти. Там есть подчинение, а в судебной системе его нет и не может быть. Независимость судей не предполагает и не может предусматривать каких-либо обязательных наставлений. В советские времена — в период существования так называемых руководящих разъяснений Пленума Верховного Суда — эти разъяснения были не всегда идеальными, а нередко даже ошибочными. И связывать суды разъяснениями такого рода, учитывая и то, что профессионализм судей не сильно вырос, конечно, нонсенс.
Представим, а это для нас далеко не гипотетически, что разъяснения могут быть противоречащими Конституции. Кто будет определять это официально? К полномочиям Конституционного Суда это не относится. В пределах судов общей юрисдикции тоже не решить этот вопрос. Тогда окажется, что разъяснение суда может быть выше закона, Конституции, верховенства права, поскольку никто не сможет его ослушаться в силу его обязательности. Это, я повторяю, — абсолютный нонсенс.
Поэтому при подготовке Концепции мы от такой практики отказались, и я думал, что к ней уже не вернемся. Но недавно получил проект изменений в Конституцию, очевидно, подготовленный в стенах Верховного Суда, где снова эти идеи продвигаются. Но они в корне противоречат европейским стандартам. И даже если допустить, что найдется большинство в Конституционной ассамблее, поддерживающее эту идею, обязательно Венецианская комиссия на этом бы акцентировала свое внимание. И не просто бы «не рекомендовала», а указала, что это противоречит всем представлениям о принципе независимости судей!
В европейской практике нет даже разъяснений рекомендационного характера, если не считать некоторых постсоветских стран. Я не знаю ни одной страны в Европе, в которой были бы такие разъяснения. Более того, в Литве это стало предметом рассмотрения Конституционного Суда, который признал их неконституционность… А у нас эти идеи выдвигаются и по сей день. Удивительно, что их сторонников немало. А по сути, рекомендационные разъяснения — это тоже пережиток советской эпохи. Они изменялись — сначала, как было сказано, были руководящими, но от них отказались, затем отказались и от обязательных, оставив только рекомендационные.
Помимо того, что такие любые разъяснения не соответствует европейской практике, я имею большие сомнения, что они будут эффективными. Так, если говорить о Верховном Суде, то они должны основываться на собственной практике, которой, я имею в виду полноценной, у него сегодня нет. Изучать и обобщать практику других судов? А функция ли это Верховного Суда? Или все-таки научных учреждений, или хотя бы аналитических групп, например при ВСУ? На мой взгляд, это не функция ВСУ — обобщать «чужую» практику. И даже если предположить, что суды должны давать рекомендации, то они должны быть сосредоточены не столько на вопросах одинакового применения норм материального или процессуального права, сколько на понимании требований верховенства права, закладывать принципы. Но в целом, я глубоко убежден, что направлять судебную практику суды — и высшие специализированные и ВСУ — должны своими решениями.
Судьи высших специализированных судов часто говорят о том, что решение суда высшей инстанции по конкретному делу имеет обязательный характер. Никто и не отрицает, что решение по конкретному делу является обязательным для исполнения, но является ли оно обязательным для решения аналогичных дел в будущем для судов низших инстанций? Ни один кодекс такой нормы не содержит. Поэтому попытки утверждения этого административными методами будут противоречить принципу независимости судей.
Однако я не говорю сейчас о прецеденте. Будем ли мы использовать этот термин (к нему осторожно относятся, но уже и в странах континентальной правовой системы время от времени употребляют) или, как в Германии, называть «судебная практика», но уйти от того, что решения судов высших инстанций, прежде всего решения Верховного Суда, должны быть образцом для решения аналогичных дел в будущем для судов низших инстанций, мы не сможем. Но это должно иметь место не вследствие предоставления этим решениям статуса обязательности, а благодаря их авторитетности, обоснованности, убедительности.
Однако всегда должна иметь место оговорка, что если суд низшей инстанции отходит от этого решения, он должен обосновать такой отход. По этому пути пошли многие страны и по нему должны идти и мы. Это должен быть основной и решающий способ влияния на судебную практику высших судебных инстанций и, прежде всего, ВСУ, и если он будет подкреплен уровнем авторитетности и квалификации судей высших инстанций, то, мне кажется, именно он будет обеспечивать единство судебной практики.
— На ваш взгляд, какие полномочия необходимо предоставить ВСУ, а какие убрать, если это необходимо?
— В свое время, отмечу, я не был страстным поклонником сплошной специализации, когда готовилась Концепция. Но как на эксперимент в целом я согласился с аргументом тех, кто считал, что это укрепит независимость судей. Увы, этого не произошло. Я действительно проголосовал за специализированные суды, и сейчас, когда работали над проектом изменений в Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей», ми пытались, хотя была ясна тщетность, объединить не гражданский и уголовный, а гражданский и хозяйственный суды. Ведь суть правоотношений одна и, логично, что и процесс должен быть единый.
Если же работать над изменениями в Конституцию Украины, то я готов поднять вопрос: а не стоит ли нам вернуться к трехзвеньевой судебной системе? Она и работала эффективнее, и была проще и доступнее. Не уверен, что найду поддержку в верхах, поскольку есть определенные корпоративные интересы, но я ощущаю такую поддержку со стороны судов низших инстанций.
Никто не отрицает необходимости специализации, но ведь не обязательно она должна существовать в форме отдельных специализированных судов. Она может быть в пределах суда — специализация судей, как это имеет место во многих странах. И об этом нам говорили многие европейские эксперты, и это, вопреки существующим утверждениям, не противоречит действующей Конституции.
Точно так же ясно, что, оставляя нынешнюю четырехступенчатую судебную систему, мы должны решать вопрос о месте в ней ВСУ. Верховный суд, по европейской традиции, — это кассационный суд. Соответственно, если суд не имеет полномочий кассации — это не верховный суд. Поэтому необходимо предоставить Верховному Суду полномочия кассационной инстанции по некоторым категориям дел, где первой инстанцией выступает апелляционный суд или высший специализированный суд. Необходимо уточнение полномочий Верховного Суда и относительно неодинакового применения норм права судами разной юрисдикции. Ведь может быть практика одинаковая, единство обеспечено, но она не отвечает Конституции и принципу верховенства права. Точно так же с допуском высшими специализированными судами дел на пересмотр ВСУ: надо либо отдать это полномочие непосредственно ВСУ, либо ввести институт обжалования отказа в допуске. Безусловно, в ВСУ. Это сняло бы вопрос повторной кассации, и в значительной степени вывело бы ВСУ из состояния некого заложника высших специализированных судов, в котором он ныне находится.
И при внесении изменений в Конституцию над этими вопросами необходимо тщательно думать: как сделать эффективной работу ВСУ. В противном случае он просто не нужен, а это уже создает угрозы всей системе. Ведь, как не крути, а должна быть наивысшая судебная инстанция в стране, которая осуществляла бы функции правосудия. Сегодня ВСУ ее не всегда исполняет.
— А как бы вы назвали то, чем занимается ВСУ?
— В большей степени это напоминает, за исключением пересмотра, функцию научно-исследовательских учреждений. Относительно так называемых внепроцессуальных действий, в том числе разъяснений, — это не является функцией ВСУ. А постановления пленума должны, на мой взгляд, иметь исключительно организационный характер, а не характер административного влияния на суды низших инстанций.
— Что еще обсуждается в контексте изменений в Конституцию?
— Помимо ВСУ, есть не менее важные вопросы. Это и порядок формирования судебного корпуса. Политические силы, и не только они, продвигают идею выборности судей или избрания не пожизненно, а на определенный срок. Среди поклонников этих идей есть и юристы, но я не думаю, что их будет очень много. Однако надо понимать, что в Конституционной ассамблее есть много неспециалистов, а на неподготовленный взгляд все действительно выглядит демократично. Но я считаю это популизмом. Уже начиная с того, что избирательная кампания требует значительных средств, возникает вопрос, откуда кандидат в судьи будет брать эти деньги и как это скажется на его независимости?
Что касается назначения на определенный срок, то возникают те же вопросы. «Временный» судья с оглядкой работает, стараясь, чтобы его переизбрали на следующий срок. Поэтому я считаю, что это не тот путь, который укрепит независимость судей. Более того, я не являюсь сторонником нынешнего первого назначения с дальнейшим переизбранием. В свое время Венецианская комиссия рекомендовала закрепить в Конституции Украины принцип несменяемости судей. Действительно, может существовать некий испытательный срок для судьи, но по его истечению, если не было установлено нарушений, он должен становиться бессрочным судьей автоматически.
Вместе с тем судья, порочащий звание судьи, безусловно, должен быть уволен. И не за эфемерное и расплывчатое «нарушение присяги», а за конкретное нарушение.
Также я выступаю за лишение Верховного Совета полномочий по избранию судей. Высший совет юстиции должен быть ключевым органом. Он должен состоять преимущественно, но не исключительно, из судей, и тогда на него может быть возложена решающая роль в назначении на должность судьи. «Легализировать» в церемониальном порядке такие решения может Президент Украины, без права корректировки. Но чтобы сам Президент принимал решения о назначении, тем более возглавлять Высший совет юстиции, как иногда предлагается, в наших условиях весьма сомнительно.
— И все-таки, какие, на ваш взгляд, необходимо внести изменения в Конституцию Украины как ключевые?
— С целью устранения политического влияния на процесс формирования судейского корпуса из этой процедуры должен быть полностью исключен Верховный Совет Украины. Это политический орган, который, как свидетельствует опыт, не может быть непредубежденным при избрании судей.
Далее. В Конституции должен быть зафиксирован принцип несменяемости судей, на что обращали внимание зарубежные эксперты. Назначение на должность судьи может осуществлять Президент Украины, такая практика в Европе распространена, по рекомендации ВККС и представлению ВСЮ на основании четко определенных критериев. Их роль в этом процессе должна быть решающей, а Президента — исключительно церемониальной. Соответственно, требует изменений порядок формирования состава ВСЮ и его полномочия. В его составе должны преобладать, хотя и не доминировать, судьи, назначенные судебной властью (органом судейского самоуправления), а не политическими органами. Только в контексте таких изменений на ВСЮ может быть возложено полномочие относительно назначения судей на административные должности.
Требуют реформирования и предусмотренные действующей Конституцией процедура и основания увольнения судей с должности. Я считаю, что из процедуры должны быть исключены и Верховный Совет, и Президент, которые, опять-таки исходя из опыта, часто привносят в процесс увольнения судей политический подтекст. Кроме того, целесообразно исключить такое основание увольнения с должности судьи, как «за нарушение присяги судьи», в связи с его неопределенностью, заменив его более четко сформулированным основанием или основаниями с учетом европейских, международных стандартов и опыта других стран.
Органом, принимающим решение об увольнении судьи с должности, должен быть если не суд (такая практика в Европе существует), то хотя бы орган, в котором преобладают судьи, — обновленный ВСЮ, с обязательной возможностью обжалования такого решения.
К тому же именно в Конституции должны быть четко изложены основания для привлечения судей к дисциплинарной ответственности, в том числе за нарушение сроков производства по делу. Однако это не должны быть строго определенные, а разумные сроки. Именно такой термин — «разумные» — отвечает европейским и международным стандартам.
Также следует отказаться от нынешнего порядка создания и ликвидации судов, отнесенных к полномочиям Президента. Оно, снова обращаемся к опыту, используется в политических интересах. Суды должны создаваться и ликвидироваться законом.
И, безусловно, реформирование статуса ВСУ, о котором я уже говорил.
— Насколько это все может быть воплощено в проекте новой Конституции?
— Я думаю, что в Конституционной ассамблее есть часть людей, которые будут отстаивать (или пытаться отстаивать) собственные взгляды.
— А какой вы видите свою роль в работе Конституционной ассамблеи?
— Я пока не знаю. Я отношусь к тем немногим, кто работал над проектами Конституции с первых дней независимости Украины. Кроме меня, в Ассамблее есть из этого состава, пожалуй, только профессор Петр Мартыненко. Мы знаем, как каждое слово попало в текст действующего Основного Закона, какие острые дискуссии были.
Однако могу заверить, что на нас тогда никто не давил. Другое дело, что депутаты, после завершения нашей работы, могли, исходя из политических интересов, что-то менять. Но нас не заставляли, мы работали профессионально, ведя предметные научные, порою крайне острые, дискуссии. И естественно, этот ценнейший опыт надо учитывать, чтобы прежде чем вносить изменения, понимать, почему именно такие формулировки были использованы в действующем тексте.
Я говорил неоднократно: идеальных конституций нет, и никогда не будет. Это — иллюзия. Если бы был нормальный Конституционный Суд, то можно было бы много решить путем толкования, как это, например, происходит в США. Тогда и необходимость внесения изменений в Конституцию отпала бы.
Ведь любые изменения в Конституцию — это всегда компромиссы. А если в составе Ассамблеи при наличии представителей партий власти нет представителей оппозиции, то у меня возникают большие сомнения, что с этой затеи что-то выйдет… Если будут наработки, о которых говорит сейчас председатель Конституционной ассамблеи Леонид Кравчук, если они будут рациональные, хотя у меня убежденности в этом нет, то они могут понадобиться если не этой власти, то следующей.
Но пока я не могу загадывать. Ассамблея не приступила к работе, поэтому сложно предвидеть, что в этом плане нас ожидает. Однако уже смущает затягивание со сроками. Готовить проект нового закона мы якобы будем до 2014 года. На мой взгляд, это слишком. И 2014 год, для тех, кто понимает, много о чем говорит.
— В 2015-м выборы Президента?
— Да. И не только специалисты из этого могут делать выводы.
По моим расчетам, с имеющимися ныне наработками необходимо год-полтора. При этом я говорю о системных изменениях, поскольку категорически против принятия новой Конституции. Новая будет хуже, я в этом уверен. Поэтому для специалистов, работающих над изменениями, полтора года — это максимум для подготовки проекта. А остальное зависит только от политиков. Но процедура растягивается уже на стадии самой идеи… Если, начав работу в Ассамблее, я не увижу перспективы, то мне там нечего делать.
(Беседовал Анатолий ГВОЗДЕЦКИЙ, «Юридическая практика»)
Завантажується ...
