Як слід врегулювати відносини щодо використання газових мереж — PRAVO.UA Як слід врегулювати відносини щодо використання газових мереж — PRAVO.UA
прапор_України
2024

Генеральний партнер 2024 року

Видавництво ЮРИДИЧНА ПРАКТИКА
Головна » Новини » Як слід врегулювати відносини щодо використання газових мереж

Як слід врегулювати відносини щодо використання газових мереж

  • 09.12.2022 11:07
Микола Шиян, адвокат, радник із договірних відносин АТ «Львівгаз»

У нещодавно опублікованій статті «Підвищення ефективності використання газорозподільних систем: як держава приховує запровадження нового непрямого податку» автор зауважив, що уряд не лише заперечує обов’язок держави брати участь в утриманні свого майна, але впроваджує новий платіж, схожий на податок, для інших власників газових мереж та споживачів.

Вважаю, що ця тема буде не до кінця розкритою, якщо не поцікавитися такими питаннями:

  • що стало причиною такої поведінки представників влади? Просте бажання наповнити державний бюджет? Покарати багатих олігархів? Чи щось інше?
  • як врегулювати відносини щодо використання газових мереж, щоб відповідати інтересам суспільства і здоровому глузду?

Маючи понад 20-річний досвід професійного обслуговування газорозподільних та газопостачальних підприємств, можу зауважити, що у регулюванні усіх аспектів споживання газу політична доцільність завжди переважала економічні розрахунки. В результаті у побутових споживачів, теплопостачальних організацій та газорозподільних підприємств регулярно накопичувалися борги перед постачальниками газу (а по суті — перед державою, бо власником ресурсу газу є державна НАК «Нафтогаз України»), які списувалися через прийняття відповідних Законів.

Не став винятковим період з 2014 по березень 2022 року. Борги за цей час врегульовані Законом України від 14 липня 2021 року №1639-IX (в редакції станом на 29.07.2022) «Про заходи, спрямовані на подолання кризових явищ та забезпечення фінансової стабільності на ринку природного газу». Але все ж таки цього разу є свої особливості.

Схоже на те, що починаючи з 2015 року державні органи:

  • або намагаються одночасно всидіти на двох стільцях (вимушені, хоча б формально, впроваджувати європейські правила ринку природного газу, але прагнуть зберегти «ручне управління» галуззю);
  • або не розуміють суті суспільних відносин, які намагаються врегулювати.

Розсудіть самі.

З одного боку, Верховна Рада України приймає черговий закон про списання боргів. Необхідність такого кроку депутати аргументували таким (далі — дослівно з пояснювальної записки до законопроєкту № 3508-д від 04.06.2021): «Прийняття законопроєкту обумовлюється необхідністю врегулювання комплексу нагальних проблем, що унеможливлюють подальше реформування ринку природного газу, перехід до прозорих конкурентних відносин у всіх сегментах ринку та припинення державного втручання в його функціонування… Чинниками, що істотно вплинули на утворення та накопичення вищезазначеної заборгованості, насамперед, є: …затвердження тарифів на розподіл природного газу для операторів газорозподільних мереж на економічно необґрунтованому рівні, який не дозволяв підприємствам покривати обґрунтовані витрати, що призвело до збитковості відповідної діяльності та штучного накопичення боргів перед кредиторами операторів газорозподільних мереж (розрахунки з НАК «Нафтогаз України» за природний газ для виробничо-технологічних витрат та з АТ «Укртрансгаз» за отримання послуги балансування)».

Здавалося б, що усі зацікавлені сторони розуміють: при державних регульованих цінах, підприємства не можуть самостійно визначати джерела покриття своїх видатків. А затвердження тарифів нижчих за собівартість без визначення джерела компенсації матиме наслідком витрати з державного бюджету.

Але з іншого боку, уряд вимагає від облгазів сплатити до державного бюджету орендну плату за експлуатацію державних газопроводів (так звану плату за експлуатацію); НКРЕКП відмовляється включити витрати на оренду до тарифів на розподіл природного газу; а ДБР, на цій підставі, звинувачує газорозподільні підприємства у завданні збитків державі та арештовує їх корпоративні права.

Історія з арештом акцій операторів ГРМ достатньо висвітлена в електронних ЗМІ. Я лише зауважу, що така поведінка органів виконавчої влади явно не сприяє європейській прозорості відносин, а нагадує не дуже приховане рейдерство під прикриттям суспільних інтересів. Бо не можна одночасно вимагати платити за щось і забороняти заробляти своєю працею на таку оплату. Чи не так?

Розумію, що скептично налаштованих читачів, звиклих усе аналізувати самому, не так вже й легко у чомусь переконати. А ще важче — тих, хто не вірить нікому та палко бажає забрати все в олігархів і передати у державну (народну) власність.

Суспільство особливо схильне довіряти і покладатися на державні інституції під час економічних криз чи війни. Тому що люди прагнуть стабільності, а держава в такі часи стає уособленням того хто здатний задовольнити потреби своїх громадян.

Психологічне прагнення до стабільності зумовило те, що в Західній Європі після завершення Другої світової війни майже все промислове виробництво було зосереджене у державній власності. В умовах колосальних руйнувань інфраструктури континенту (втрати флоту торгових кораблів, портів, залізниць, автомобільних доріг, фермерських господарств і фабрик), розриву усталених соціальних та економічних зв’язків через міграцію і високу смертність, альтернативи державі тоді просто не існувало.

В обмін на засоби виробництва держава взяла на себе обов’язок надання низки таких основних послуг, як охорона здоров’я, належний рівень освіти (зазвичай безкоштовної), забезпечення зайнятості і мінімальних зарплат, соціального страхування на випадок безробіття тощо.

Такий вид суспільного договору почали називати державою загального добробуту, державою суспільного добробуту (англ. welfare state) або соціальною державою, підкреслюючи ту важливу роль, яку вона має виконувати для вирішення й регулювання соціальних проблем. Термін увійшов у вжиток протягом 1940-х років — у той час, коли швидко зростала роль держави в цій сфері (особливо в Англії). Принагідно нагадую, що наша Конституція проголошує Україну соціальною державою.

Однак у демократичному суспільстві зрозуміли, що держава є не дуже ефективним управлінцем свого майна через клієнтизм та непотизм. Тому поступово почали відмовлятися від державної власності на засоби виробництва в обмін на доволі жорстке регулювання правил ринкових відносин у галузі конкуренції і захисту прав споживачів. Наприклад, в Англії, приватизацію державних компаній у 70-х роках ХХ століття провела відома як «залізна леді» лідер Консервативної партії, прем’єр міністр Маргарет Тетчер.

Таким чином, західні держави розпочали виконувати свої функції із забезпечення «загального добробуту» не через право власності, а через справедливе регулювання ринкових відносин.

Створення спільного ринку з метою забезпечення сталого розвитку є наріжним каменем Європейського Союзу, кандидатом на вступ до якого є Україна. Тому ми повинні дотримуватися правил встановлених в цій економічній спільності, щоб відповідати її високим вимогам та стандартам.

Але перед тим як розповісти про європейські правила регулювання енергетичних ринків, спочатку коротко нагадаю про виникнення і розвиток сучасних газорозподільних підприємств України.

Наприклад, у Львові одразу після окупації міста радянським союзом у 1940 р. утворився трест «Львівгаз». У 1955 р. трест «Львівгаз» було реорганізовано в обласний трест «Львівгаз» з підпорядкуванням відділу комунального господарства Львівського облвиконкому, він прийняв на обслуговування все газове господарство двох областей — Львівської і колишньої Дрогобицької.

У 1961 році тресту «Львівгаз» передають у підпорядкування всі промислові і побутові газопроводи області. З цього часу практично всі побудовані газорозподільні трубопроводи (за винятком так званих «прямих труб» безпосередньо приєднаних до магістральних газопроводів і які забезпечували подачу газу до великих промислових підприємств) передаються на баланс і обслуговування Львівгазу в момент їх введення до експлуатації.

У 1975 р. обласний трест «Львівгаз» було реорганізовано у виробниче об’єднання «Львівгаз», а в 1992 р. — перейменовано в державне підприємство з газопостачання та газифікації «Львівгаз».

Державні підприємства та організації республіканського та колишнього союзного підпорядкування не були носіями права власності на закріплене за ними майно.

Це майно перебувало в їх оперативному управлінні, а пізніше було закріплено за ними законом на праві повного господарського відання та оперативного управління.

У 1994 році Державне підприємство «Львівгаз» було корпоратизоване у відкрите акціонерне товариство. В процесі перетворення частина закріпленого за ДП «Львівгаз» майна увійшло до статутного фонду ВАТ. А газорозподільні мережі залишилися у державній власності, але й залишилися на балансі корпоратизованого підприємства.

Тому ВАТ «Львівгаз» продовжило експлуатувати державні мережі на праві повного господарського відання. Це право перейшло до правонаступників державних підприємств з газопостачання та газифікації аналогічно до права постійного користування землею.

Звісно, що з 1994 року і до сьогодні держава неодноразово намагалась певним чином врегулювати відносини по мережах. Навіть були укази, постанови та розпорядження про передачу газопроводів до статутного фонду або в користування НАК «Нафтогаз України», але їх ніколи не вдалося реалізувати на практиці. Державне майно газорозподільних мереж завжди перебувало на балансі таких підприємств як «Львівгаз», а останні ніколи від нього не відмовлялися.

Намагання уряду передати це майно в наймання (оренду) за плату є черговою невдалою спробою розпорядитися часткою держави у спільній власності на газорозподільні мережі.

Я не випадково вжив фразу «часткою держави у спільній власності». Тому що з 1994 року газорозподільні мережі не були законсервовані, а постійно експлуатувалися та розбудовувались, як коштом держави так і — приватних інвесторів. І, навіть, не всі газопроводи збудовані до 1994 року є державними. Бо Конституції СРСР 1939 і 1977 років передбачали різні форми власності, зокрема: державну, колгоспно-кооперативну і колективну (общественную). Будівництво мереж у сільській місцевості в СРСР переважно фінансувалося коштом колективних сільськогосподарських підприємств. Навіть олімпіада 1980 року у Москві проводилася із залученням грошей українських колгоспів.

В контексті розмови про право власності на мережі важливо згадати, що у відповідях України на опитувальник ЄС для набуття статусу кандидата в ЄС (Розділ XV — Енергетика) офіційно вказано, що на кінець 2021 року 65% газорозподільних систем були у державній власності, 18% — у комунальній власності, 8% — у власності Операторів ГРМ, 9% — у власності інших суб’єктів господарювання.

Зрозумівши предмет обговорення, ми нарешті дійшли до розгляду питання: як врегулювати відносини використання газових мереж, щоб відповідати інтересам суспільства і здоровому глузду?

Спробуйте уявити, що завтра станеться аварія на великому розподільному газопроводі, який забезпечує газом ваше місто. Чи буде тривати життя його мешканців у звичному режимі? На новини про брак блакитного палива люди, зазвичай, реагують панічним скуповуванням електричних обігрівальних приладів (прочитайте про Німеччину), а у Львові, за підтримки місцевої влади, в підвалах багатоповерхових будинків встановлюють пічки-буржуйки.

Або працівники газорозподільного підприємства розпочнуть всеохопний безстроковий страйк? Яка реакція на це буде у влади? Гадаю, що його організаторів запросять давати пояснення слідчим СБУ чи іншим правоохоронцям в день появи новини про такий намір. Бо, як мінімум, страйк буде загрожувати функціонуванню критичного об’єкта інфраструктури, яким є газорозподільні мережі. Коли йдеться про загрозу функціонуванню ГРМ вступає в дію законодавство у сфері національної безпеки. Більш детально можна прочитати в Законі України від 16 листопада 2021 року №1882-IX «Про критичну інфраструктуру».

З тих самих підстав ми розуміємо, що жодна особа, яка фінансувала будівництво окремого газопроводу (лінійного об’єкту інженерно-транспортної інфраструктури), до якого підключено інший трубопровід або споживачів, не може його демонтувати з аргументом «Це моє, що хочу, те й роблю». Крім того, з погляду цивільного права, такий газопровід перестав існувати як самостійний об’єкт цивільних прав. Він став частиною газорозподільної мережі, до якої приєднаний. Тому інвестор будівництва може вести мову про часткову співвласність на всю мережу чи вимагати компенсації.

Отже, ми маємо спільне розуміння, що розподіл природного газу є обов’язком газорозподільних підприємств (операторів ГРМ), який в разі потреби буде забезпечений силою державного примусу. А не їх правом на здійснення підприємницької діяльності. Мовою європейського законодавства такий стан відносин між державою і суб’єктами господарювання означає, що останньому де-факто доручено виконання послуг суспільного інтересу (entrusted with the performance of services of public interest).

Якщо врахувати, що держава ще й регулює тариф на послуги з розподілу газу, то мова вже йде про послуги загального економічного інтересу (Services of General Economic Interest), або ПЗЕІ (SGEI), та встановлення зобов’язання щодо публічних послуг (public service obligations) або ПСО (PSO). Навіть, якщо про це немає нормативних чи адміністративних актів уряду з формальною вказівкою про встановлення для суб’єкта господарювання режиму PSO.

У контексті законодавства Європейського Союзу, зобов’язання щодо публічних послуг — це зобов’язання, покладене на організацію законодавством або контрактом щодо надання послуг загального економічного інтересу. Послуги загального економічного інтересу — це послуги, які держава хоче надати широкій громадськості, які недостатньо забезпечуються лише ринковими силами.

В українському законодавстві поняття ПЗЕІ з’явилося завдяки Угоді про асоціацію з ЄС.

Додаток XXIII до глави 10 Угоди про асоціацію з ЄС дає таке їх визначення: цей термін визначає економічну діяльність, яку органи державної влади визначають як таку, що має особливу важливість для громадян, і яка не могла б здійснюватися (або здійснювалася б за інших умов) у разі відсутності державного втручання. Ця діяльність має особливі характеристики у порівнянні з загальним економічним інтересом інших видів економічної діяльності.

Прийнятий в процесі імплементації Угоди Закон України від 1 липня 2014 року № 1555-VII «Про державну допомогу суб’єктам господарювання» визначає ПЗЕІ як послуги, пов’язані із задоволенням особливо важливих загальних потреб громадян, що не можуть надаватися на комерційній основі без державної підтримки. Підтримка державою надавачів таких послуг (компенсація обґрунтованих витрат) не вважається державною допомогою, тому що не загрожує спотворенням економічної конкуренції.

Перелік послуг, що становлять загальний економічний інтерес в Україні, затверджено постановою КМУ від 23 травня 2018 р. № 420.

Розподілі природного газу включений до цього цього переліку в п. 2.2 як послуги у сфері функціонування ринку природного газу: послуги транспортування та зберігання (закачування, відбору) природного газу.

Можуть виникнути заперечення, тому що Закон України «Про ринок газу» розділяє такі види послуг, як транспортування (їх здійснює оператор ГТС) і розподіл (діяльність оператора ГРМ) природного газу. Але перелік ПЗЕІ приймався не в кластері законодавства на ринку природного газу, а у сфері регулювання державної допомоги. Тому за теологічного трактування норм права неупередженому юристу має бути зрозумілим, що газопостачання споживачам неможливе не лише без зберігання і транспортування газу, а й без його розподілу.

Власне, до цього і з водяться наші пропозиції до підходів у врегулюванні відносин використання газових мереж.

По-перше. Щоб відповідати принципам належного урядування, держава зобов’язана в нормативно-правових актах чітко закріпити те, що склалося об’єктивно. Розподіл природного газу є послугою, яка становить загальний економічний інтерес, тому не можуть надаватися без державної підтримки на умовах потрібних суспільству. А газорозподільні підприємства де-факто працюють в режимі PSO.

По-друге. Уряд має перестати порушувати право господарського відання (в т.ч. в частині правоможності безоплатного безстрокового використання) газорозподільних підприємств, яке вони успадкували від державних підприємств в процесі корпоратизації. До відносин господарського відання мережами слід застосовувати ті ж правила і підходи, які сформувалися з приводу права постійного землекористування правонаступників колишніх державних і комунальних підприємств — особа не може втрачати раніше наданого права без чітких підстав встановлених законом. Норма ч. 2 ст. 37 Закону України від 9 квітня 2015 року № 329-VIII «Про ринок природного газу» не є такою підставою, не встановлює процедур позбавлення прав і компенсаційних заходів, а також не має зворотної дії в часі.

Крім того, вимоги платити за користування державним майном, яке призначено для розподілу природного газу (незалежно від назви і розмірів такої плати, а також суб’єктів з яких її намагаються стягнути (чи то зі споживачів за посередництва облгазів у складі тарифу, чи то кінцево з операторів ГРМ без включення витрат до ціни розподілу) суперечить логіці і змісту ПЗЕІ. Просто не логічно «зранку» збирати кошти, щоб «ввечері» їх віддати, прикриваючи це суспільним інтересом.

По-третє. Замість прийняття що три-п’ять років законів про списання боргів у житлово-комунальній сфері потрібно розробити та дотримуватися прозорих і зрозумілих правил підтримки суб’єктів господарювання, які надають ПЗЕІ. Адже не обов’язково витрачати кошти бюджету. Acquis ЄС пропонує інші адекватні і і дієві компенсаційні заходи. Наприклад, надання спеціальних чи ексклюзивних прав на проведення діяльності на суміжних ринках, які є потенційно конкурентними і приносять дохід. Таким заходом може бути встановлення заборони займатися будівництвом складових ГРМ чи технічним обслуговуванням газових мереж іншим суб’єктам господарювання, крім оператора ГРМ. Або доручення оператору ГРМ на ексклюзивній основі надання так званої універсальної послуги з газопостачання побутовим та малим непобутовим споживачам тощо.

Одним словом, держава має діяти прозоро, передбачувано і послідовно. Інакше у суспільстві й надалі складатиметься враження, що справжньою метою урядовців є «щось інше», а не служіння народу.

Поділитися

Підписуйтесь на «Юридичну практику» в Facebook, Telegram, Linkedin та YouTube.

Баннер_на_сайт_тип_1
YPpicnic600x900
баннер_600_90px_2
2024
tg-10
Legal High School

СВІЖИЙ ВИПУСК

Чи потрібно відновити військові суди в Україні?

Подивитися результати

Завантажується ... Завантажується ...

PRAVO.UA