Дерегуляція бізнесу на період воєнного стану: як спрацювали нововведення

Михайло Сорока, радник київського офісу CMS Cameron McKenna Nabarro Olswang

Максим Морозов, юрист київського офісу CMS Cameron McKenna Nabarro Olswang

Виклики війни змушують суспільство та державу приймати швидкі, консолідовані та дієві рішення в усіх сферах життя. Одним зі знакових рішень у сфері правового регулювання в перший місяць оборони була ініціатива уряду дати можливість усім, хто не залучений власне до оборони та має бажання і можливості, працювати та підтримувати економіку України. Тоді, 18 березня, Кабінет Міністрів України прийняв постанову № 314 «Деякі питання забезпечення провадження господарської діяльності в умовах воєнного стану» — безпрецедентний крок у напрямку дерегуляції господарської діяльності.

Нагадаємо, що постанова № 314 надала право підприємцям та компаніям, котрі планують здійснювати регульовану законодавством господарську діяльність, працювати без потреби проходження відповідних ліцензійних, дозвільних чи адміністративних процедур. Для отримання права на таку діяльність суб’єкт господарювання повинен тільки подати декларацію за дуже спрощеною і зручною процедурою.

Щоправда, на дозвільні документи та ліцензії, які стосуються суспільно важливих чи небезпечних видів господарської діяльності, така декларативна процедура не поширюється. До таких видів постанова № 314 віднесла: користування надрами та природними ресурсами, операції з радіоактивними та вибуховими речовини, оцінку впливу на довкілля, усі стадії процесу будівництва, та ряд інших.

Потреба у такому спрощенні ведення бізнесу в умовах війни є очевидною. Рішення було швидким та дієвим. Для прикладу, на кінець травня в частині компетенції Державної служби України з питань праці правом на здійснення певних видів робіт на підставі декларації скористалися близько 100 суб’єктів господарювання, по лінії Держпродспоживслужби — 12 суб’єктів, по лінії Держлікслужби — близько 20.

Кабмін пропонує парламенту підтвердити повноваження

З точки зору законності, застосування постанови № 314 і діяльність на підставі декларації можуть бути пов’язані з ризиками. Адже уся система ліцензування, дозвільних та адміністративних процедур ґрунтується на нормах відповідних профільних законів. Аналізуючи норми законів України «Про ліцензування видів господарської діяльності», «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», «Про адміністративні послуги», «Про особливості надання публічних (електронних публічних) послуг», ви не знайдете повноважень Кабінету Міністрів України скасовувати визначений законом обов’язок суб’єктів господарювання отримувати ті чи інші дозвільні документи чи ліцензії. Закони України «Про Кабінет Міністрів України», «Про правовий режим воєнного стану» та Указ Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» таких повноважень уряду теж не визначають.

Згідно зі статтями 19 та 116 Конституції України органи державної влади зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а Кабінет Міністрів України забезпечує виконання Конституції і законів України, актів Президента України, здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України. Цим нормам Конституції кореспондують приписи Закону України «Про Кабінет Міністрів України», стаття 3 якого передбачає, що діяльність уряду ґрунтується, зокрема, на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади.

Отже, за відсутність визначених законами повноважень Кабінету Міністрів України змінювати встановлений законами порядок отримання права на здійснення господарської діяльності дія його постанови № 314 може створювати ієрархічну колізію, оскільки ті ж самі відносини одночасно регулюються на рівні законів та підзаконного акта. Правило, яке використовується для подолання цієї колізії, передбачає, що в такому випадку застосовуються норми актів вищої юридичної сили. Судова практика беззаперечно слідує цьому та вказує, що у випадку суперечності норм підзаконного акта нормам закону слід застосовувати норми закону (наприклад, постанова Верховного суду від 08.04.2020 у справі № 826/25373/15).

Описана колізія є чи не першим випадком нормотворчості, коли підзаконним актом громадянам та юридичним особам надано додаткові, порівняно із законом, права, а не обмежено наявні. Тому для оцінки можливих негативних наслідків таку ситуацію слід проаналізувати додатково.

З процесуальної точки зору право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб’єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт (ст. 264 Кодексу адміністративного судочинства України). Важко змоделювати ситуацію, в якій дією постанови № 314 будуть порушені права декларантів і вони звернуться в суд, що вимагатиме розв’язання питання невідповідності норм законів та постанови № 314. Неможливим також повинен бути сценарій, коли дозвільний орган чи орган ліцензування (входять в систему органів виконавчої влади) успішно оскаржить акт Кабінету Міністрів України – органу, якому він підзвітний та підконтрольний; чи в контексті застосування відповідальності, передбаченої ст. 164 Кодексу про адміністративні правопорушення України, буде ставити під сумнів законність діяльності суб’єкта господарювання на підставі декларації, поданої згідно з постановою № 314. Єдиним суб’єктом, який може обґрунтовано підіймати питання потреби тлумачення згаданої колізії, є контрагент декларанта, чиї права будуть порушені в процесі виконання договору з таким декларантом, і який апелюватиме до недійсності правочину з огляду на приписи ст. 227 Цивільного кодексу України.

У разі реалізації згаданих ризиків на захист особи, яка скористалась правом вести бізнес на підставі декларації, поданої відповідно до постанови № 314, повинні стати принципи правової визначеності та справедливості, з яких випливають вимоги ясності й недвозначності правової норми. Реалізація права не передбачає обов’язку суб’єкта права перевіряти законність норми права, на виконання якої він діє, для оцінки правомірності своєї поведінки. Також слід врахувати, що, навіть якщо в процесі правозастосування держава в особі судової гілки влади й визнає незаконність того чи іншого нормативно-правового акта, його дія втрачає чинність тільки з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду (ст. 265 Кодексу адміністративного судочинства України).

На завершення обговорення законності постанови № 314 зазначимо, що з її прийняттям Кабінет Міністрів України не зупинився у реалізації ідеї зі спрощення та стимулювання роботи бізнесу в період воєнного стану. Так, ініційований ним наприкінці квітня законопроєкт № 7331 «Про внесення змін до деяких законів України щодо спрощення умов провадження господарської діяльності в період воєнного (надзвичайного) стану в Україні», власне, пропонує вирішити описану вище колізію. Цим законопроєктом передбачається надати уряду повноваження для врегулювання відносин щодо заміни на час воєнного стану ліцензійних, дозвільних та інших адміністративних вимог провадження господарської діяльності на декларативні процедури. Водночас законопроєкт ретроспективно поширює дію своїх норм у часі, тобто і на декларації, які були подані відповідно до Постанови №314 до набрання чинності законом. При умові незначного доопрацювання тексту законопроєкту в частині визначення правила про ретроспективну дію закону, описані вище ризики будуть повністю зняті. Звісно, якщо закон буде прийнято парламентом, на що ми дуже розраховуємо.

Чи розблоковано ліцензійну будівельну діяльність на час воєнного стану?

Окремо хотіли б зупинитися на практичних моментах застосування постанови № 314 у випадку, коли існує проблема із самою ліцензійною чи дозвільною процедурою, на заміну якій суб’єкт господарювання бажатиме скористатися декларативним порядком отримання права на ведення бізнесу. Йтиметься про провадження господарської діяльності з будівництва об’єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об’єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками.

Постанова № 314 не відносить цей вид діяльності та відповідну ліцензію до переліку документів, на які в період воєнного стану не поширюється декларативна процедура. А отже, будівельні компанії могли б розраховувати на отримання відповідного права проводити будівельні роботи на об’єктах СС2 та СС3 на підставі декларації. За інформацією ДІАМ, дві компанії уже скористалися цим правом та подали декларації про провадження господарської діяльності з будівництва об’єкті СС2 та СС3.

У контексті ліцензування будівельної діяльності існує відома проблема, пов’язана з відсутністю відповідних ліцензійних умов.

Виникла вона у зв’язку із наміром уряду свого часу скасувати будівельні ліцензії та запровадити замість них сертифікати, які б видавалися персонально відповідальному виконавцю робіт, та наступним скасуванням цієї реформи й поверненням до ліцензій. В підсумку, згідно із законами України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та «Про регулювання містобудівної діяльності» отримання будівельні ліцензії для будівництва об’єктів СС2 та СС3 є обов’язковим, однак ліцензійні умови та порядок їх отримання урядом не затверджені. Відповідно, уже понад два роки підприємці, які бажають почати справу у сфері будівництва, не можуть це зробити і змушені як опцію розглядати варіант придбання компаній з чинними будівельними ліцензіями.

Що стосується застосування полегшених правил постанови № 314 для набуття права на здійснення будівельної діяльності, то одним із пунктів декларації, яку повинен подати суб’єкт господарювання, передбачено відмітку про те, що суб’єкт господарювання ознайомлений з вимогами законодавства, якими встановлено вичерпний перелік вимог до провадження господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, на заміну якого подана декларація, та зобов’язується їх виконувати. Намагаючись протлумачити, що собою являють ці вимоги, слід звернутися до Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», пунктом 4 частини 1 статті 1 якого визначено, що такими вичерпними переліками вимог є ліцензійні умови, які затверджуються Кабінетом Міністрів України. За такої інтерпретації постанови № 314 та за відсутності затверджених ліцензійних вимог будівельна компанія не має змоги підтвердити в декларації факт ознайомлення з умовами провадження господарської діяльності та тим більше задекларувати зобов’язання їх виконувати.

Відповідно, правомірність будівельної діяльності суб’єкта, який подав таку декларацію, може бути обґрунтовано взято під сумнів, а ризики, пов’язані із можливою недійсністю укладених ним договорів (ст. 227 Цивільного кодексу України) чи законністю дозволу на виконання будівельних робіт, під час отримання якого буде вказана інформація про декларацію підрядника, є суттєвими. Нагадаємо, що у заяві замовника про видачу дозволу на виконання будівельних робіт вказується інформація про ліцензію, що дає право підряднику на виконання будівельних робіт.

Тож з огляду на дію постанови № 314 та приклади практичного її застосування компаніями будівельної галузі актуальність питання швидкого розроблення та затвердження умов будівельної діяльності набула ще більшого значення (не кажучи про важливість цього питання з огляду на очікуване збільшення попиту на будівельні роботи).

Підсумовуючи, відзначимо важливість діяльності уряду в напрямі спрощення господарської діяльності у важких умовах війни та бажання довести почате до логічного завершення. Хочеться висловити обережну надію, що після перемоги практика реалізації запропонованого постановою № 314 рішення буде проаналізована та використана в контексті загальної дерегуляційної політики.