На по­чатку 2021 року санкційна по­літика Ук­раї­ни стала більш публічною та набула більш широкого суспільного резонансу, ніж у минулі роки. Здається, що Рада національної безпеки та оборони України (РНБО) та Президент України сприймають цей інструментарій як засіб блискавичного вирішення будь­яких проблем держави та суспільства, які не вдається вирішити органам досудового розслідування в кримінальних провадженнях або судовій системі.

Але шлях легких і начебто ефективних на перший погляд рішень у довгостроковій перспективі може мати негативні наслідки для держави та суспільства. Якщо не буде дотримано мети, підстав і принципів застосування санкцій, то подальша практика буде неминуче рухатись у бік зловживання санкціями та вибіркового їх використання.

Чому застосування санкцій повинне мати законну мету й належне обґрунтування?

Сукупність умов

Метою застосування санкцій є захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидія терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод і законних інтересів громадян України, суспільства та держави (стаття 1 Закону України «Про санкції» (Закон).

Підставами для застосування санкцій є, зокрема, дії, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави (пункт 1 частини 1 статті 3 Закону).

Застосування санкцій ґрунтується на принципах законності, прозорості, об’єктивності (тобто неупередженості), відповідності меті та ефективності (частина 2 статті 3 Закону).

Згідно з визначальним рішенням Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) у справі «Спорронґ і Льоннрот проти Швеції» (скарги № 7151/75 та № 7152/75) будь­яке втручання в права особи передбачає обов’язкову наявність таких умов: воно має здійснюватися згідно із законом, повинне мати легітимну мету та бути необхідним у демократичному суспільстві.

Якраз необхідність у демократичному суспільстві і містить у собі конкуруючий приватний інтерес, зумовлений причинами, що виправдовують втручання. Водночас причини такого втручання мають бути відповідними і достатніми. Для такого втручання повинна бути нагальна суспільна потреба, а втручання має бути пропорційним законній меті.

Іншими словами, сукупність умов для втручання держави в права і свободи особи має містити умови, відповідно до яких таке втручання:

— здійснено згідно із законом;

— має легітимну мету;

— є необхідним у демократичному суспільстві;

— є пропорційним законній меті.

Отже, надмірне та невиправдане обмеження прав особи є втручанням, яке не переслідує легітимної мети та не є необхідним у демократичному суспільстві.

Як і будь­яке рішення, рішення про застосування санкцій підлягає «тестуванню» на дотримання вимог частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

У судових залах

До кінця 2017 року судова практика Вищого адміністративного суду України формувалася з огляду на припущення про те, що органи влади діють у межах повноважень, передбачених законами, а обмежувальні заходи запроваджено державою з метою, зазначеною в міжнародно­правових документах, із дотриманням відповідності інтересів держави у сфері національної безпеки та ступеня втручання в основні права і свободи громадян (ухвала від 23 червня 2016 року у справі № 826/24573/15, постанова від 14 червня 2017 року у справі № 800/198/17 тощо).

Судова практика Верховного Суду (ВС) базувалася на розвинених із попередньої позиції тезах, зокрема таких:

— права і свободи особи не є абсолютними;

— на їх здійснення можуть впливати формальності, умови, обмеження, що є необхідними у демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності та громадської безпеки;

— можливість запровадження обмежень передбачена законом і має законну мету — необхідність негайного й ефективного реагування на загрози національній безпеці України (постанова Великої Палати (ВП) ВС від 13 червня 2018 року у справі № 800/321/17).

Проблеми змагальності

Теоретично розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і в доведенні перед судом їх переконливості. Проте можна впевнено виділити низку проблем змагальності в санкційних спорах.

Зокрема, до початку судового провадження в особи, яка зазнала обмежень, найчастіше взагалі відсутня інформація про ініціатора та причини запровадження санкцій, що саме собою є порушенням принципу прозорості.

Внаслідок наявного тільки в адміністративному судочинстві принципу офіційного з’ясування обставин суд не лише вживає передбачені законом заходи, потрібні для з’ясування всіх обставин у справі, а пропонує надати докази або з власної ініціативи вимагає надати докази, яких бракує. Це призводить до того, що учасники з боку держави не зазнають негативних наслідків, пов’язаних із невиконанням процесуальних обов’язків щодо подання документів та інформації або обов’язкової участі в судових засіданнях.

З’ясування первинної інформації щодо причин санкцій тільки на стадії судового розгляду призводить до необґрунтованого залучення в ролі третіх осіб ініціаторів застосування санкцій (Кабінету Міністрів України, Служби безпеки України і т.д.) та підпорядкованих міністерств, відомств, управлінь тощо.

Залучені державні органи надають документи, які, можливо, не досліджувала та не враховувала РНБО під час прийняття рішень про застосування санкцій та які часто визнаються неналежними й недопустимими доказами. Шляхом надання матеріалів незавершених кримінальних проваджень окремі представники органів досудового розслідування можуть намагатися як впливати на внутрішнє переконання суддів, так і фактично перекласти на Верховний Суд завдання кримінальної юстиції та кримінального процесу, визначені статтею 2 Кримінального процесуального кодексу України, зокрема дослідження матеріалів кримінальних проваджень і судовий розгляд із визначенням винуватості або невинуватості особи. Також є поширеним надання документів із грифом «Для службового користування», що призводить до обмеження прав інших учасників процесу на ознайомлення з ними.

Проте завданням адміністративного судочинства не є виправлення недоліків практики застосування санкційного законодавства.

Тому очікувано 2020 року з’явилися перші рішення Верховного Суду про скасування санкцій, накладених на суб’єктів економічної діяльності.

У цих справах Верховний Суд неодноразово пропонував і вимагав надати докази, проте учасники з боку держави не змогли обґрунтувати причини та довести необхідність втручання держави в права, наявність легітимної мети та дотримання принципу пропорційності втручання відповідно до усталеної практики ЄСПЛ.

Тому Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду дійшов таких висновків:

— підставами для застосування санкцій мають бути дійсні, наявні в об`єктивній реальності факти, підтверджені доказами, які достовірно свідчать про вчинення таких дій, що створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам;

— санкції застосовуються виключно за наявності достатніх фактичних і правових підстав для цього;

— порушуючи приписи частини 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідач не довів правомірності прийнятого рішення;

— рішення не відповідає критеріям правомірності, визначеним частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (рішення від 18 червня 2020 року у справі № 9901/259/19).

І такий розвиток судової практики повністю кореспондується з ключовими висновками Великої Палати ЄСПЛ у справах «Al­Dulimi and Montana Management Inc. v. Switzerland» (скарга № 5809/08) та «Nada v. Switzerland» (скарга № 10593/08). Судовий розгляд не може обмежуватися оцінюванням переконливості абстрактних підстав. Окремо підлягають перевірці правдивість і точність фактів, які були підставою для застосування санкцій, з огляду на те, що такі списки зазвичай складаються в умовах кризи і базуються на інформаційних джерелах, які не відповідають гарантіям, що є необхідними для застосування таких обмежувальних заходів.

ВАЩЕНКО Володимир — адвокат, партнер ЮК VB PARTNERS, м. Київ

КОМЕНТАР

Удосконалення законодавства
Сергій НЕВМЕРЖИЦЬКИЙ, старший юрист АО AVER LEX

У сучасних умовах високий суспільний резонанс щодо застосування санкцій виникає саме через осіб, до яких їх застосовують, і подальші розслідування причин їх застосування.

З урахуванням першочергової мети санкційної політики, встановленої частиною 1 статті 1 Закону України «Про санкції», а саме захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод і законних інтересів громадян України, значний інтерес та публічність можуть сприяти формуванню доволі прозорої процедури застосування санкцій і чіткої судової практики з цього питання.

Проте в українських реаліях існує багато випадків зловживання санкціями та їх вибіркового застосування, що здебільшого відбувається через прогалини в законодавстві та політичний інтерес.

Для уникнення таких зловживань одним із першочергових кроків має бути внесення доповнень до Закону України «Про санкції», який наразі складається всього з шести статей. У цьому законі потрібно більш детально прописати підстави застосування санкцій та доказову базу для цього.

Також необхідно встановити чіткішу процедуру звернення з пропозиціями щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України та Службою безпеки України або прийняти окремий порядок такого звернення для кожного органу. Наразі деякі представники одного з цих органів у судових засіданнях навіть наголошують на відсутності такого порядку та неможливості його надати суду, що значно погіршує становище обох сторін для вирішення зазначених спорів.

Тому вдосконалення законодавства, яке регулює застосування, скасування та внесення змін до санкцій, може стати одним із надійних заходів мінімізації негативних наслідків санкційної політики.