Генеральный партнер 2020 года

Издательство ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРАКТИКА
Главная » Выпуск №1 (628) » Запутались в трех соснах. Прокуратура

Запутались в трех соснах. Прокуратура

Венецианская комиссия диктует, как реформировать украинскую прокуратуру

Реформу органов прокуратуры в прош­лом году можно было бы назвать одной из наиболее прогрессивных — законопроект № 2491 «О прокуратуре Украины» 21 апреля 2009 года был принят за основу. Если бы не одно «но»… По инициативе министра юстиции Украины Николая Онищука этот законопроект был направлен на экспертизу в Европейскую комиссию «За демократию через право» (Венецианскую комиссию), а ее заключение от 27 октября 2009 года было полностью негативным. Отметим, что «запасной вариант» прокурорского закона разрабатывается Национальной комиссией по укреплению демократии и утверждению верховенства права, при непосредственном участии специалистов Минюста. И хотя профильный парламентский комитет продолжает готовить законопроект ко второму чтению, акцентируя внимание на исключительно рекомендационном характере заключения Венецианской комиссии, нельзя исключить, что, как это уже происходило раньше, принятие нового закона о прокуратуре придется начинать сначала.

Концептуальные основы

Ныне действующий Закон «О прокуратуре» был принят в 1991 году. В него более 20 раз вносились изменения и дополнения. После принятия Конституции Украины в 1996 году первая попытка принять новый Закон о прокуратуре, соответствующий Основному Закону, была предпринята в конце 1997 года. Следующий проект Закона о прокуратуре был подан в парламент в 2000 году. Проекты новой редакции Закона Украины о прокуратуре регистрировались парламентом в 2002 и 2003 годах, а в 2004 году соответствующий законопроект даже был принят за основу. Правда, в 2006 году, уже в парламенте нового созыва, он был снят с рассмотрения.

При этом не были наработаны единые подходы к реформированию органов прокуратуры. А Венецианская комиссия в своих заключениях регулярно указывала на несоответствие применяемых подходов обязательствам, взятым на себя Украиной при вступлении в Совет Европы. И за все эти годы так и не был найден единый подход к реформированию прокуратуры, начиная с основоположного вопроса — о роли и месте прокуратуры в системе государственных органов: будет ли это независимый орган, или он будет отнесен к судебной власти, или станет частью министерства юстиции. Также различаются подходы к роли и функциям прокуратуры.

В частности, в «Концепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів» (одобрена Указом Президента Украины № 361 от 10 мая 2006 года) речь идет о том, что на основе структурных подразделений прокуратуры, на которую возложена функция досудебного следствия, целесо­образно создать Государственную службу расследований. В Концепции реформирования уголовной юстиции Украины (утверждена Указом Президента Укра­ины № 311 от 8 апреля 2008 года) сказано, что государственный обвинитель — это должностное лицо органов прокуратуры, осуществляющее функцию уголовного преследования лица в процессе досудебного расследования, и поддерживающее государственное обвинение в уголовном судопроизводстве. Задачей реформирования должно быть расширение содержания прокурорского надзора во время досудебного расследования. Дальше речь идет о том, что прокурор должен оценивать и направлять ход расследования, а на основании материалов, собранных в процессе досудебного расследования, предъявлять обвинение и составлять обвинительный акт. В Концепции реформирования уголовной юстиции Украины утверждается, что прокуратура должна стать единым органом, на который возлагается уголовное преследование лица, в том числе выдвижение обвинения, процессуальное руководство досудебным расследованием и составление обвинительного акта, и при этом на прокуратуру возлагается надзор за досудебным расследованием. Подходы, как видим, различны. И такое «концептуальное несоответствие» играет не последнюю роль в несогласованности прокурорской реформы.

Закон для прокуратуры

Законопроект № 2491 (авторы — народные депутаты Украины Виктор Швец, Юрий Прокопчук, Владимир Сивкович) разрабатывался в профильном парламентском комитете в тесном взаимодействии с Генеральной прокуратурой Украины, поэтому его можно назвать «пропрокурорским» и отстаивающим национальную традицию. С другой стороны — комплексное реформирование «под евростандарт» следует начинать с Конституции Украины, и законопроект № 2491 можно рассматривать как одну из наиболее удачных попыток реформирования органов прокуратуры в существующих конституционных реалиях.

Законопроект «О прокуратуре Укра­ины» содержит комплекс нормативных положений, которые определяют правовой статус и порядок организации и деятельности прокуратуры, ее работников; полномочия прокуроров разных уровней; правовую природу актов прокурора; правовое и финансовое обеспечение деятельности прокуратуры.

При этом прокуратура Украины рассматривается как самостоятельный цент­рализованный орган государственной власти, который действует в системе правоохранительных органов государства. Задание прокуратуры Украины, по мнению авторов законопроекта, заключается в обеспечении защиты от противоправных посягательств на общественный и государственный строй, на права и свободы человека и гражданина, а также защиты основ демократического уклада общества легитимными средствами и методами.

Учитывая самостоятельный характер деятельности прокуратуры Украины, она не может подчиняться исполнительной или судебной власти, поскольку ее деятельность является преимущественно надзорной, элементом системы сдержек и противовесов между ветвями власти. Наличие функционально самостоятельных правовых институтов вне существующего распределения определено реальными потребностями построения правового государства и государственно-правовой жизни общества в конкретный период. С таким утверждением можно согласиться, но, к сожалению, в законопроекте недостаточно проработаны механизмы применения системы сдержек к самой прокуратуре, что чревато фактической неконтролируемостью этого органа.

Еврокритика

В непростом процессе реформирования украинской ­прокуратуры Вене­цианской комиссии досталась роль старого граммофона, в который раз проигрывающего одну и ту же пластинку. Ключевые положения заключения от 27 октября 2009 года дублируют преды­дущие замечания 2001-го, 2004-го и 2006‑го годов.

Высказываясь о законопроекте № 2491, Венецианская комиссия призывает его отозвать, поскольку он не «имеет целью реформирование существующей системы прокуратуры, которую Украина унаследовала с советских времен. Этот проект закона, скорее всего, является попыткой сохранить status quo и положить конец реформаторским действиям, которым положено начало на основе Конституции Украины 1996 года».

В заключении Комиссии цитируется ранее озвученное мнение о том, что закон предполагает прокуратуру как «очень мощный институт, функции которого значительно превышают объем функций, выполняемых прокурором в демократическом правовом государстве». Этот институт — прокуратура советского типа (заключение 2006 года). А при вступлении в Совет Европы Украина взяла на себя обязательство, согласно которому «роль и функции прокуратуры изменятся (в частности, относительно осуществления общего контроля за законностью), с превращением этого института в орган, который будет отвечать стандартам Совета Европы».

Одной из наиболее раскритикованных является попытка сохранения за органами прокуратуры функции надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, за соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной влас­ти, местного самоуправления, их должностными и служебными лицами. Это так называемая пятая функция прокуратуры, введенная конституционной реформой 2004 года. Европейские эксперты отмечают, что в Конституции Украины в редакции 1996 года речь шла о такой функции, как о временной. Ныне же предпринимаются шаги для закрепления ее на постоянной основе. Также обращается внимание на фактическое оставление прокуратуре следственных функций — полномочия по контролю за следствием выходят за рамки обычного прокурорского надзора.

Принимая положение о том, что прокуратура может исполнять другие некриминальные функции (в том числе и надзорные), эксперты лишают украинскую прокуратуру такого права. «Однако эта аргументация может применяться лишь к демократическим правовым традициям, совместимым с ценностями Совета Европы. На Украине же единственной существующей исторической моделью является советская (и царистская) модель прокуратуры. Эта модель отражает недемократическое прошлое и не является сов­местимой с европейскими стандартами и ценностями Совета Европы», — сказано в заключении Венецианской комиссии.

Отсутствие системности

Реформирование органов прокуратуры не ограничивается принятием нового Закона Украины «О прокуратуре» (в любой редакции). Вторая неотъемлемая часть этой реформы — принятие нового Уголовно-процессуального кодекса Украины, в котором будут закреплены процессуальные права прокуроров. В подходе к этому вопросу также наблюдается дуализм, даже тройственность мнений. С одной стороны, Минюст и Нацкомиссия пишут свой проект, с другой — в парламенте работа над новым УПК оказалась разорванной между двумя комитетами — по вопросам правосудия и по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности. В результате парламентарии над подготовкой нового УПК не работают.


Vox populi

С 4 по 18 декабря 2009 года на сайте «Юридической практики» проводился опрос относительно текущего состояния правовых реформ. Респондентам был задан вопрос: «Какая из правовых реформ продвинулась больше всего?». Ответы распределились следующим образом: за судебную реформу отдали свои голоса 3 % участников голосования, реформу адвокатуры — 3 %, нотариата — 16 %, прокуратуры — 1 %. При этом 77 % участников опроса сочли, что ни одна из реформ не продвинулась.

Первый заместитель министра юстиции Евгений Корнийчук видит основой такого положения вещей то, что в основе правовых реформ находится политика. «Нет существенного продвижения вперед, поскольку идет постоянное перетягивание каната — как между апологетами реформ, так и между теми, кто жаждет пожинать их плоды. Кроме того, политические силы должны, наконец, осознать, что суды, прокуратура, нотариат, адвокатура — это автономные институты гражданского общества, и прекратить попытки манипулировать ими», — говорит г-н Корнийчук.

Поделиться

Если вы нашли ошибку, пожалуйста, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter.

Подписывайтесь на «Юридическую практику» в Facebook, Telegram, Linkedin и YouTube.

0 Comments
Встроенные отзывы
Посмотреть все комментарии
Slider

Содержание

Актуальный документ

Передача права на торговую марку

Государственная практика

Судогроши за судодни

Законодательная практика

Беззащитный проект

Комментарии и аналитика

Запутались в трех соснах

Новшеств много, а бюджета нет

Техосмотр ТС: есть ли альтернатива?

Украинский энергетический прецедент

Запутались в трех соснах. Прокуратура

Запутались в трех соснах. Нотариат

Запутались в трех соснах. Адвокатура

Законодательный круговорот

Неделя права

Гарантию за ОПЗ вернут

У ВАСУ с «Головой» не в порядке

Новые академики

КМУ в трудовых спорах

Новости законотворчества

Таможню предлагают отнести к следственным органам

Помощник судьи «с полномочиями»

О возможности использования Вооруженных сил за рубежом

Новости из зала суда

На КМУ подали в суд за недофинансирование

Суд признал нарушение общественной морали газетой «БЛИК»

Андрей Портнов требует от Президента опровержения

Новости из-за рубежа

Страсбургский суд переживает кризис

Подписан закон о введении домашнего ареста

В Италии смогут блокировать иностранные торрент-трекеры

Новости профессии

Присвоено воинское звание генерал-майора юстиции

Минюсту выделены средства на урегулирование споров

Ренат Кузьмин предлагает уволить Василия Онопенко

Генпрокуратура подвела итоги борьбы с коррупцией

Назначен новый начальник УСБУ в Хмельницкой области

Позиция

Одиночество в сети?

Реестр событий

КСУ «бьет» свои рекорды

Предвыборные контратаки

Служебная лестница

Назначения

Судебная практика

Налоговая математика

Судебные решения

О правовом статусе разъяснения налоговых органов

Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо офіційного тлумачення положень статей 102, 103, 116 Закону України «Про судоустрій України»

Тема номера

Новеллы швейцарского правосудия

Не налогом единым

Частная практика

Пиарить можно, но конкурентно

Неправильные члены

Юридический форум

Коренной переворот в сознании адвокатов?

Другие новости

PRAVO.UA

0
Оставить комментарийx
()
x

Сообщить об опечатке

Текст, который будет отправлен нашим редакторам: