Механизмы государственно-частного партнерства (ГЧП), в частности концессии, успешно используются в морском бизнесе и портовой отрасли уже более 20 лет. На Украине необходимость создания законодательной среды, регулирующей правовые отношения между частным и государственным секторами в инфраструктурных проектах, впервые возникла в середине 1990-х годов. В результате были приняты два закона: «О концессиях» от 16 июля 1999 года с изменениями и дополнениями (Закон о концессии) и «О концессиях на строительство и эксплуатацию автомобильных дорог» от 14 декабря 1999 года с изменениями и дополнениями.

В современных условиях приобретают популярность строительство и эксплуатация инфраструктурных объектов на принципах ГЧП. Поэтому законодательство Украины продолжает развиваться в этом направлении. Так, с 31 января 2009 года действует ­новая ­редакция Закона «О концессиях на строительство и эксплуатацию автомобильных дорог», 20 ноября 2010 года вступил в силу Закон Украины «Об особенностях передачи в аренду или концессию объектов централизованного водо-, теплоснабжения и водоотвода, находящихся в коммунальной собственности». А 6 октября этого года вступил в силу еще один специальный Закон, который будет регулировать отношения в сфере аренды и концессии объектов топливно-энергетического комплекса.

Согласно статье 1 Закона Украины «О го­сударственно-частном партнерстве» от 1 июля 2010 года (Закон о ГЧП), субъекты предпринимательской деятельности призваны осуществлять инвестиции для обеспечения более высоких технико-экономических показателей эффективности проектов, нежели те, которые есть у государственного парт­нера в случае осуществления им такой деятельности без привлечения частного партнера. При этом частный инвестор обязан обеспечивать государственному партнеру сохранность собственности, которая остается государственной и возвращается государственному парт­неру после окончания срока договора, но уже в другом, улучшенном состоянии. Поэтому одним из критериев при принятии решения об инвестировании в ту или иную отрасль экономики для частного инвестора является наличие необходимой законодательной базы, которая обеспечивает условия для осуществления деятельности инвестора, регламентирует порядок работы с госорганами, гарантирует права инвестора и возврат вложенных инвестиций.

Нерешенные проблемы

Существуют ли сегодня законодательные возможности для развития морских портов и их инфраструктуры на основе ГЧП? Несмотря на острую необходимость проведения работ по созданию и обновлению основных фондов морских торговых портов, как за счет государственных средств, так и средств частных инвесторов, специальное законодательство, регулирующее отношения в этой отрасли, отсутствует.

Возможность применения принципов ГЧП в сфере строительства и/или эксплуатации морских и речных портов и их инфраструктуры прямо предусмотрена статьей 4 Закона о ГЧП. И хотя, как отмечают специалисты, этот Закон имеет в основном декларативный характер, тем не менее, им были внесены изменения в Закон о концессиях, благодаря которым морские и речные порты и их инфраструктуры теперь могут предоставляться в концессию.

Казалось бы, такие положения Закона о ГЧП и Закона о концессиях, а также положения о направлениях развития отрасли, изложенные в распоряжении Каби­нета Министров Укра­ины «Об одоб­рении Стра­тегии развития морских портов Украины на период до 2015 года» № 1051-р от 16 июля 2008 года с изменениями и дополнениями (Стратегия), предоставляют частным инвесторам возможность реализовывать ГЧП и концессионные проекты в морских портах Украины. Однако, как отмечается в Стратегии, сохранение действующей системы управления морскими торговыми портами и государственного управления морским транспортом в целом привело к возникновению ряда системных противоречий, которые не могут быть устранены в рамках действующего законодательства.

При отсутствии в украинском законодательстве специального закона правовое регулирование деятельности морских портов Украины осуществляется в соответствии с Кодексом торгового мореплавания Украины (КТМ), Водным кодексом и некоторыми другими нормативными актами, принятыми преимущественно Министерством морского флота СССР. Их положения во многом устарели и не соответствуют современным экономическим условиям хозяйствования, препятствуют проведению рыночных преобразований в отрасли. Эти нормативные акты не только не создают законодательной основы для практической реализации концессионных и других проектов ГЧП в морской отрасли, но и, наоборот, препятствуют их воплощению.

Например, сегодня ­привлечение инвестиций в развитие морских портов посредством предоставления портовым операторам ­объектов инфраструктуры портов в аренду и концессию исключает возможность осуществления ­инвестиционной деятельности на объектах специализированного ­имущественного комплекса, а также на территории и в акватории морских портов.

Несмотря на отсутствие в КТМ определения понятия «специализированный имущественный комплекс», в Стратегии предоставлено толкование этого термина как совокупности государственного имущества, которое не подлежит приватизации и предназначено для обеспечения предоставления услуг в морском порту. В состав указанного комплекса входят подводные каналы, причалы, причальные сооружения и пирсы всех категорий, независимо от их назначения, оградительные и защитные гидротехнические сооружения, пассажирские вокзалы, навигационное оборудование, портовые системы сигнализации, энерго-, водоснабжение и водоотвод, портовый флот, автомобильные дороги, железнодорожные пути, технологические проезды и другие инженерные системы.

Фактически определение «специализированного имущественного комплекса» содержит перечень, идентичный перечню не подлежащих приватизации объектов, приведенному в подпункте «г» пункта 2 статьи 5 Закона Украины «О приватизации государственного имущества» от 4 марта 1992 года с изменениями и дополнениями, и перечню объектов, не подлежащих аренде, указанному в пункте 2 статьи 4 Закона Украины «Об аренде государственного и коммунального имущества» от 10 апреля 1992 года с изменениями и дополнениями. Однако ни первым, ни вторым Законом не запрещено осуществлять на объектах государственного и коммунального имущества, не подлежащих приватизации или аренде, концессионную или другую инвестиционную деятельность на принципах ГЧП.

Создание условий

Указанные ограничения возможности осуществления деятельности на объектах специализированного имущественного комплекса, а также на территории и акватории морских портов на принципах ГЧП не соответствуют ни положениям действующего законодательства о ГЧП, ни нуждам государства в привлечении частных инвестиций. В связи с этим отношения, возникающие при осуществлении инвестиционной деятельности в портовой отрасли, в том числе на принципах ГЧП, подлежат скорейшему урегулированию на законодательном уровне.

Как отмечается в Стратегии, Украина испытывает острую необходимость в достижении морскими портами уровня развития, необходимого для обеспечения их функционирования как полноправных субъектов международной транспортной системы, а также удовлетворения потребностей экономики страны в морском транспортном сервисе. Для достижения этой цели необходимо, прежде всего, принять специальный закон, предоставляющий реальную возможность для работы частных инвесторов в портах Украины, учитывающий интересы инвесторов и обеспечивающий возможность осуществления государственно-частного партнерства для создания и развития инфраструктуры как в самих портах, так и на подходах к ним: автодорогах, железных дорогах и портовых станциях.

ПАПЕНКОВА Виктория — старший юрист CMS Cameron McKenna, секретарь комитета логистики и транспорта Американской торговой палаты на Украине, г. Киев

---

Законодательство о морских портах

Необходимо определить объекты

Потребность в принятии нового специального закона, регулирующего отношения в морской транспортной отрасли, возникла уже давно. Закон должен четко определить перечень объектов, на которых может осуществляться хозяйственная деятельность, а также объектов, связанных со специфическими функциями морского порта по предоставлению обязательных государственных услуг в соответствии с обязательствами Украины по международным договорам и на которых, соответственно, не может осуществляться какая-либо деятельность, в том числе и на принципах ГЧП.

По нашему мнению, большинство объектов, в том числе и морские причалы, должны быть отнесены специальным законом к объектам, которые могут быть предметом договоров, заключенных между морским портом и частным инвестором на основе специальных процедур. Такие объекты (в том числе причалы) могут предоставляться в концессию или аренду на срок до 50 лет, как это предусмотрено Законом о ГЧП и Законом о концессиях.

---

Комментарий

Не формат

Андрей ПОДГАЙНЫЙ,
управляющий партнер ЮФ «Агрека»

Уже год как вступил в ­силу Закон «О госу­дар­ствен­но-частном партнерстве» (Закон). Пришло время «собирать камни». Однако «камней» — реальных инвестиционных проектов ГЧП — вы не отыщите.

Юристы, инвесторы, да и государственные чиновники получили массу пока что безответных вопросов. Самый распространенный из них — является ли процедура ГЧП исключительной в случае реализации инвестиционных проектов между государством и частным сектором? Не спешите с ответом. После вступления Закона в действие правительство согласовало как минимум четыре договора о совместной деятельности между государственными и частными компаниями. В соответствующих распоряжениях сложно найти какую-либо связь с Законом. Скорее всего, основанием для таких решений было распоряжение Кабинета Министров Украины № 703-р 2008 года. Кроме того, инициированные в этом году концессионные проекты также обходят Закон стороной.

Существует и ряд других проблем, заложенных непосредственно в Законе, которые отталкивают частных инвесторов. Нужен ли закон в таком «формате»? Однозначно — нет.