Киевский апелляционный административный суд (КААС) 17 октября с.г. удовлетворил апелляционную жалобу Кабинета Министров Украины (КМУ) и тем самым признал законным постановление КМУ № 225 от 13 марта с.г. Данным документом была установлена квота на ввоз угля на Украину в объеме 10,2 млн тонн на 2013 год. С иском к КМУ обратились два предприятия корпорации «Индустриальный Союз Донбасса» (ИСД) — ПАО «Алчевский металлургический комбинат» (АМК) и ПАО «Алчевский коксохимический завод» (АКХЗ).

«Проанализировав текст постановления КААС, мы пришли к весьма противоречивым выводам», — говорит директор правового департамента корпорации ИСД Сергей Ткаченко. Ведь апелляционный суд по сути подтвердил, что постановление КМУ о квотировании импорта угля было принято с многочисленными нарушениями международных договоров и законов Украины. Однако, ссылаясь на статью 171 Кодекса административного судопроизводства (КАС) Украины, суд заявил, что заявления предприятий корпорации «ИСД» о выделении квоты на импорт коксующегося угля были удовлетворены. А поскольку права истца не нарушены, то это выступает основанием для отказа в удовлетворении иска.

Анализ данного решения суда позволяет сказать, что оно не только затронуло интересы металлургической отрасли, но и подняло спорные вопросы применения положений КАС Украины и соблюдения Украиной норм ВТО.

«Взрывоопасные» аргументы

Принятие постановления КМУ № 225 мотивировалось защитой отечественного производителя угля и предотвращением опасности самовозгорания в связи с накоплением критической массы угля на складах государственных шахт.

Вопреки Регламенту КМУ, проект постановления был внесен в повестку дня непосредственно во время заседания правительства. В качестве исключения таким образом можно корректировать повестку дня только тогда, когда это связано с предотвращением возникновения аварий, катастроф, стихийного бедствия или ликвидацией их последствий.

Законность подачи постановления № 225 Министерством энергетики и угольной промышленности Украины аргументируется тем, что в соответствии с Положением об этом министерстве оно имеет полномочия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Однако правительством не были предоставлены доказательства того, что проводилась экспертиза уровня опасности.

Также КААС не принял во внимание доводы о том, что лицензирование импорта угля соответствует требованиям ВТО. Согласно позиции ответчика, постановление преимущественно имеет не экономический характер, а выступает мерой по предотвращению возникновению чрезвычайных ситуаций.

Советник ЮФ Sayenko Kharenko Наталия Микольская консультировала «ИСД» по вопросам соответствия постановления международным обязательствам Украины в рамках ВТО. «Одним из основных принципов ВТО является то, что регулирование международной торговли должно осуществляться посредством тарифов, а не количественных ограничений. Запрет количественных ограничений свидетельствует о том, что тарифы представляют собой предпочтительные меры защиты согласно Генеральному соглашению о тарифах и торговле 1994 года (ГАТТ). Количественные ограничения — это абсолютные ограничения импорта, которые, как правило, имеют «разрушающее» влияние на торговлю, их распределение может быть проблематичным, а применение — непрозрачным», — заявила г-жа Микольская. При этом статья ХХ ГАТТ прямо предусматривает право членов ВТО отступать от положений Соглашения, в том числе вводить импортные квоты, если они «необходимы для защиты жизни или здоровья человека, животных и растений. Однако практикой разрешения споров в ВТО предусмотрено множество обязательных требований в таких случаях, в том числе к критерию необходимости меры, обоснованию позиции научными исследованиями и т.д.».

Процедурные нюансы

Согласно доводам истца, внесение постановления Минуглепромом противоречит части 9 статьи 16 Закона Украины «О внешнеэкономической деятельности»: решение о применении режима лицензирования экспорта (импорта) товаров принимается правительством по представлению Министерства торговли и экономического развития. По мнению представителя КМУ, факт согласования Минэкономразвития проекта постановления № 225 подтверждает соблюдение процедуры. «Закон предусматривает необходимость представления, а не согласования», — в свою очередь возражает истец. Также истец упомянул доводы о незаконности акта, которые не были опровергнуты в апелляционной жалобе КМУ. В частности, постановление № 225 не было согласовано с Госпредпринимательства и не обнародовано в установленном порядке, а также не было предварительно внесено в план подготовки регуляторных актов КМУ на 2013 год.

Однако КААС пришел к выводу о правомерности решения, согласившись с позицией Высшего административного суда Украины, высказанной в постановлении по делу № К-33230/10 от 6 июля 2011 года. Если акт в целом согласуется с требованиями действующего законодательства и принят в соответствии со сложившимися обстоятельствами, то есть «верный по сути», то отдельные нарушения установленной процедуры принятия акта не могут быть основанием для признания его недействительным.

Изучив судебную практику по данной категории дел, Данил Гетманцев, почетный президент ЮК Jurimex, сомневается, что допущенные нарушения можно назвать серьезными. Он заявил, что суд должен оценить, насколько процедурные нарушения могли повлиять на легитимность решения. «Но эта оценка всегда будет субъективной. Нужно смотреть на обстоятельства каждого дела. Одно дело, когда не было кворума, а другое — приняли после окончания рабочего дня решение», — добавил г-н Гетманцев. Если постановление КМУ было принято без представления, но с согласия Минэкономики, то это не влияет на его легитимность. Говорить об этом можно, если бы, к примеру, отсутствовал кворум при принятии либо не было подписи премьер-министра.

«Субъектное» мнение

Но главным аргументом для удовлетворения апелляционной жалобы и отказа в удовлетворении иска стало непредоставление истцом доказательств того, что постановление № 225 применялось по отношению к истцам и нарушило их права.

Доказывая свое право на обжалование постановления, представитель истца указывал, что АМК и АКХЗ — одни из крупнейших металлургических предприятий в стране, использующие уголь и кокс в производстве. Закупка угля осуществляется как на Украине, так и в других странах. Согласно справке из ЕГРПОУ и уставу, основным видом хозяйственной деятельности является производство металлопродукции, чугуна, стали и ферросплавов. Но КААС был категоричен: заявления комбинатов о выделении квоты на импорт коксующегося угля были удовлетворены.

Хотя в возражении к апелляционной жалобе представитель истца подчеркнул, что в постановлении Верховного Суда Украины от 25 мая 2010года № 21-282во10 указано, что право на обжалование нормативно-правового акта имеют, в том числе, лица, выступающие субъектами правоотношений, в которых будет применен этот акт. «При этом необязательно, чтобы на момент обжалования по ним уже был применен соответствующий нормативно-правовой акт, достаточно, чтобы такой акт теоретически мог быть применен к ним как к субъектам соответствующих правоотношений», — цитируется решение ВСУ.

Как отмечает Данил Гетманцев, админсуд только в том случае удовлетворит иск, если право конкретного истца будет нарушено: «Есть практика, и мы с ней согласны».

Применение норм статьи 171 КАС Украины безотносительно к этому делу прокомментировал один из судей ВАСУ. Если акт касается предпринимателей, то предприниматели должны показать, к примеру, свидетельство о занятии предпринимательской деятельностью. Только когда суд установит, что субъект является надлежащим, он рассмотрит вопрос законности принятия нормативного акта. «Правильная» конструкция судебного решения предполагала бы отказ в удовлетворении иска только на том основании, что субъект не является надлежащим. При этом суду не нужно анализировать допущенные нарушения при принятии спорного акта. Иначе есть возможность того, что фактические данные, изложенные в мотивировочной части, будут использованы как преюдициальные в новом судебном процессе. Для этого необходимо, чтобы одна из сторон нового спора участвовала в предыдущем (например, Кабинет Министров Украины). Хотя неизвестно, готов ли кто-нибудь обратиться с новым иском.

Установленная в документе нулевая квота на импорт кокса затрагивает интересы металлургической и цементной промышленности, в которых заняты сотни тысяч работников. Среди таких компаний — ПАО «АрселорМиттал Кривой Рог». «Если мы пойдем по пути ограничений, то это будет подталкивать другие страны ограничивать экспорт с Украины. Чтобы изготавливать качественную продукцию, нужно иметь уголь соответствующего качества и спецификаций. Даже в советское время приблизительно половина угля, который использовали металлурги, завозилась на Украину из Кузбасса. Мы получили необходимые нам квоты, но на это понадобилось много усилий, было потрачено много времени. Очень надеемся получить в этом году дополнительную квоту на импорт кокса. Мы сами производим кокс, покупаем его у других украинских производителей, и нам очень удобно покупать его в Польше, куда мы экспортируем железно-рудный концентрат», — заявил руководитель киевского представительства компании Владимир Ткаченко. Но при этом добавил, что обращаться с иском не собираются: квоты установлены только до 2014 года, а потом, возможно, удастся договориться с правительством насчет отказа от подобных мер в будущем.

Правда, нельзя исключать, что государство введет вместо квот ограничения в виде новых налогов и таможенных пошлин.

Перспектива обжалования

Сергей Ткаченко заявляет, что кассационная жалоба готовится: «Наши материально-правовые аргументы были практически полностью подтверждены судами уже двух инстанций. Соответственно, акцент в кассационной жалобе будет сделан на толковании и применении части 2 статьи 171 КАСУ и праве двух непосредственных потребителей угля и кокса обжаловать нормативно-правовой акт, который ограничивает их в осуществлении внешнеэкономической деятельности по покупке этого сырья».

Позицию КААС относительно того, что процессуальные нарушения при принятии нормативно-правового акта не могут быть основанием для признания незаконным нормативно-правового акта, г-н Ткаченко считает «очень слабой». «Мы знакомы с довольно обширной практикой ВАСУ, в которой подтверждается противоположная позиция, и собираемся активно ее использовать в свою пользу», — уточнил он. В частности, еще в возражении на апелляционную жалобу истец ссылался на правовую позицию ВАСУ в постановлении от 12 января 2012 года № К-20874/08, в которой коллегия судей ВАСУ согласилась с выводами судов предыдущих инстанций о незаконности акта, принятого с нарушениями процесса подготовки и обнародования регуляторных актов, «поскольку при принятии обжалуемых решений ответчик действовал не способом, предусмотренным Конституцией и законами Украины, не с учетом всех обстоятельств, имеющих значение для принятия решения».

«Мы считаем, что решения судов по нашему делу могут стать отправной точкой для пересмотра подходов к введению торговых ограничений на все группы товаров», — резюмировал Сергей Ткаченко.