27 ноября 2003 года Верховным Советом Украины был принят, правда, со второй попытки, Закон Украины «Об Общегосударственной программе адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС».

Данный Закон утверждает Общегосударственную программу адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС (Программу). Несмотря на рамочный характер, Программа устанавливает цели, стратегию и институциональный механизм адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС. Также в ней дано определение основных понятий европейского права. Именно развернутый терминологический аппарат, который должен был закрепить единообразное употребление основных понятий права ЕС, по-разному переводимых на украинский язык, стал одним из камней преткновения при подписании Программы Президентом: «предлагается исключить из раздела II Программы определения терминов, за исключением acquis communautaire и «адаптация законодательства».

Показательно, что после одобрения проекта Программы правительством и внесения ее в парламент законопроект был направлен на экспертизу в Европейскую Комиссию. Комиссия прислала свои замечания и предложения к документу, в результате чего терминологический аппарат (раздел II Программы) был изложен в редакции, предложенной ведущими европейскими экспертами.

Необходимо упомянуть, что подобные программы принимались большинством стран — кандидатов на вступление в ЕС и играли роль основного национального инструмента реализации политики этих государств относительно европейской интеграции. Украинская Программа должна была решать ту же задачу: создать единый для всех участников процесса законотворчества механизм постепенного достижения национальной правовой системой соответствия так называемым Копенгагенским критериям — требованиям, которые Евросоюз выдвигает к государствам, намеревающимся вступить в него. Актуальность данного вопроса была очевидна еще в 2000 году, когда был принят Временный регламент Кабинета Министров Украины, в котором выписан механизм предотвращения принятия актов, не соответствующих основным положениям законодательства ЕС. К сожалению, Регламентом Верховного Cовета Украины подобный механизм до сих пор не предусмотрен, несмотря на то, что решением Национального cовета по вопросам адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС, в котором представлено руководство Верховного Совета Украины, парламенту еще в 2001 году рекомендовалось внести соответствующие изменения в процедуру рассмотрения законопроектов. Отсутствие механизма проверки законопроектов независимо от субъекта законодательной инициативы на соответствие праву ЕС на всех стадиях их рассмотрения парламентом приводит к тому, что на Украине ежегодно принимается множество законов, отдаляющих нас от Объединенной Европы.

Анализ предложений Президента к тексту Программы приводит к неутешительному выводу, что, если они будут приняты, исказится основная идея документа — обеспечение последовательной, эффективной и необратимой реализации европейского вектора правовой реформы. Рельефной иллюстрацией к сказанному служит предложение заменить термин acquis communautaire более узким «законодательство Европейского Союза». Подчеркнем, что сам Европейский Союз ставит задачу принятия acquis communautaire не только перед странами-кандидатами, а и перед государствами-соседями, желающими получить доступ к части внутреннего рынка ЕС (Коммуникация Европейской Комиссии к Совету ЕС и Европейскому парламенту «Широкая Европа — соседние страны. Новые рамки отношений с нашими восточными и южными соседями»). Более того, именно Президент Украины впервые ввел термин acquis communautaire в официальный оборот в тексте Национальной программы интеграции Украины в ЕС еще в 2000 году. Глава государства обратился к нему также в прошлогоднем Послании к Верховному Совету Украины.

Вызывает удивление возражение против определения Министерства юстиции Украины как органа, координирующего работу по исполнению Программы, со ссылкой на то, что это является нарушением пункта 15 статьи 106 Конституции Украины. Поскольку толкование Конституции — исключительная прерогатива Конституционного Суда, обратим внимание на то, что названное положение Программы лишь повторяет суть положений двух президентских указов: «О мерах по усовершенствованию нормотворческой деятельности органов исполнительной власти» от 9 февраля 1999 года № 145 и «Об утверждении Положения о Министерстве юстиции Украины» от 30 декабря 1997 № 1396. Эти акты закрепляют за Минюстом функции планирования, координации и контроля над нормотворческой деятельностью, включая адаптацию законодательства Украины к законодательству ЕС.

Дискуссионным является и тезис о том, что парламент вышел за рамки собственной компетенции, предусмотрев в законодательном акте создание специального правительственного органа государственного управления в сфере адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС. Не вызывает сомнений, что создание таких органов находится в исключительной компетенции Кабинета Министров Украины, как, впрочем, и создание центральных органов исполнительной власти — в компетенции Президента Украины. Кроме того, фактически создание того или иного органа предусматривает принятие формального решения о его создании, утверждение положения о нем, назначение руководителя, выделение финансирования, утверждение структуры и штатного расписания — ни о чем подобном в Программе речь не идет! Закон лишь предусматривает перенесение на украинскую почву положительного опыта стран Центральной и Восточной Европы, которые в этом году станут полноправными членами Евросоюза: создание специальной «адаптационной» институции, исполняющей функции по аналитическому, научному, экспертному, информационному, методологическому и т.д. обеспечению процесса адаптации.

Надеемся, что доводы главы государства, приведенные для применения, не станут непреодолимым препятствием для принятия Общегосударственной программы адаптации уже на ближайшей сессии Верховного Совета. Хочется верить, что проевропейская ориентация украинской политической элиты, объединявшая до настоящего времени власть и оппозицию, большинство и меньшинство в парламенте, не останется выбором только на словах, а послужит стимулом для достижения консенсуса по большинству проблемных моментов Программы. Ведь вето Президента не сделало принятие данного Закона менее актуальным, о чем прямо говорится в президентских предложениях к Закону Украины «Об Общегосударственной программе адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС».

ЗЕРКАЛЬ Лана — директор Департамента международного права Министерства юстиции Украины, г. Киев

ДРУЗЕНКО Геннадий — и.о. директора Центра европейского и сравнительного права, г. Киев