«Юридическая практика» уже сообщала об этом «событии неместного значения»: 19 сентября 2003 года группой народных депутатов Украины на рассмотрение парламента внесен проект Закона «О внесении изменений в Закон «О Высшем совете юстиции». Его целью является якобы приведение положений указанного Закона в соответствие с Конституцией Украины.

О том, насколько существенно могут декларируемые цели отличаться от действительных, свидетельствует приведенный ниже анализ законопроекта.

НЕЗАВИСИМОСТЬ СУДЕЙ ГАРАНТИРУЕТСЯ?

Проектом предлагается предусмотреть среди полномочий Высшего совета юстиции (ВСЮ) внесение представлений об увольнении судей с административных должностей.

Указанное предложение противоречит установленному Законом «О судоустройстве Украины» порядку увольнения судей с административных должностей, согласно которому председатель суда, заместитель председателя суда освобождаются от должности Президентом Украины по представлению председателя Верховного Суда Украины (председателя высшего специализированного суда). Законом предусмотрено, что ВСЮ может лишь инициировать вопрос об увольнении судьи. Правом вносить непосредственно Президенту Украины представление о таком увольнении ВСЮ не наделен.

Проект в этой части не соответствует также Конституции Украины, статья 131 которой определяет исключительный круг вопросов, подлежащих ведению ВСЮ. Это подтверждено правовой позицией Конституционного Суда Украины, высказанной им в Решении от 16 октября 2001 года (дело о назначении судей), где указано: «…из содержания положений Конституции Украины не вытекает принадлежность к ведению Высшего совета юстиции внесения представлений о назначении судей на административные должности в судах общей юрисдикции и об увольнении с этих должностей».

ВЫСШИЙ СОВЕТ ЮСТИЦИИ ИЛИ ЮРИДИЧЕСКАЯ ИНСПЕКЦИЯ ПРИ НЕМ — КТО ГЛАВНЕЕ?

Проектом предлагается образовать при ВСЮ юридическую инспекцию, к полномочиям которой отнести, в частности, проверку сообщений о наличии особых обстоятельств для увольнения судей и о ненадлежащем выполнении обязанностей судьей на административной должности. Юридические инспекторы наравне с членами ВСЮ наделяются правом внесения представлений (предложений) относительно увольнения судей с должностей за нарушение присяги, а также с административных должностей.

Предложение об образовании юридической инспекции в таком виде представляется неприемлемым.

Во-первых, потому что Конституция Украины не относит к полномочиям Верховного Совета Украины назначение юридических инспекторов ВСЮ. Ею (статья 131) предусмотрено лишь назначение парламентом трех членов ВСЮ. В своем решении от 2 марта 1999 года Конституционный Суд Украины указал, что «Верховный Совет Украины осуществляет полномочия, которые, согласно Конституции Украины, отнесены к ее ведению». Это же касается и предложения проекта о назначении пяти инспекторов Президентом Украины: Конституцией такого полномочия Президента Украины не предусмотрено, а согласно пункту 31 части 1 статьи 106 Основного Закона, Президент может осуществлять лишь полномочия, определенные Конституцией Украины.

Во-вторых, из проекта следует, что юридическая инспекция может осуществлять проверки деятельности судей по доверенности руководителя инспекции, то есть независимо от наличия соответствующих решений ВСЮ. Это создает возможность параллельной проверки одних и тех же фактов одновременно и юридической инспекцией (по собственной инициативе), и самим ВСЮ. В случае принятия проекта возможны ситуации, когда разными структурами одного государственного органа будут осуществляться тождественные проверки, результатом которых могут быть противоположные выводы.

В-третьих, не понятно место юридической инспекции и юридических инспекторов в структуре ВСЮ. По проекту юридическая инспекция создается при ВСЮ. Юридические инспекторы не являются ни членами ВСЮ, ни работниками его секретариата. Юридические инспекторы не принимают присяги и не могут быть привлечены к ответственности за ее нарушение. Проект не определяет основания прекращения полномочий юридического инспектора, как это сделано в законе относительно членов ВСЮ, что создает возможности для проявлений субъективизма при оценке их деятельности.

В-четвертых, необоснованно заниженными представляются требования, предъявляемые к юридическим инспекторам. Ими могут быть лица, которым исполнилось 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы в области права 5 лет. Но им предоставляется, в частности, право проверять деятельность судей, оценивать правильность разрешения ими судебных дел, поднимать вопросы об увольнении судей с должности судьи, а также с должностей председателя и заместителя председателя суда! Представляется, что недостаточный и жизненный, и профессиональный опыт таких инспекторов не будут способствовать качественному и профессиональному выполнению возлагаемых на них полномочий.

В-пятых, в случае принятия проекта члены ВСЮ окажутся в подчинении руководителя юридической инспекции — лица, которое по Конституции Украины даже не входит в состав этого органа!

По нашему мнению, если в самом деле существует потребность в увеличении возможностей ВСЮ оперативно осуществлять проверки деятельности судей, этот вопрос может быть решен путем образования «специализированных» подразделений в аппарате ВСЮ, работники которых должны подчиняться руководству ВСЮ, а при проведении конкретных проверок — его членам, с которыми они проводят проверки.

ВСЕМ НЕЛЬЗЯ. НО НЕКОТОРЫМ МОЖНО?

Согласно проекту, за председателем, заместителем председателя, секретарями секций, секретарем и юридическими инспекторами ВСЮ на время выполнения обязанностей должностных лиц ВСЮ сохраняются те же должности, которые они занимали до своего назначения, в том числе «должности судей, прокуроров, народных депутатов». Кроме того, предусмотрено, что должностные лица ВСЮ имеют право выполнять «деятельность, осуществляемую по представительскому мандату» и «деятельность судьи».

Но и тут возникают серьезные вопросы. Ведь, например, основная деятельность судьи — это осуществление правосудия. Как может судья осуществлять правосудие и он же (но уже как член ВСЮ) сам себя при этом контролировать?! Или — каким же это образом нужно изменить всю нашу мажоритарно-пропорциональную систему выборов народных депутатов Украины с тем, чтобы 2-3 из 450 депутатских мест постоянно «консервировать» для лиц, избранных членами ВСЮ?!!

Кроме того, Конституция Украины не предусматривает возможности приостановления полномочий народного депутата Украины или судьи. Как указано в Предложениях Президента Украины к Закону Украины от 19 июня 2003 года «О внесении изменений в статью 15 Закона Украины «О статусе судей», норма о приостановлении полномочий судьи на время выполнения им полномочий народного депутата Украины противоречит статье 24 Конституции Украины относительно равенства граждан перед законом, поскольку она устанавливает дополнительную гарантию именно для этой категории должностных лиц (то есть судей) относительно возвращения их снова на должности судей после окончания полномочий народного депутата.

НАЗНАЧИЛИ — СЛУЖИ. ПРИСЯГАТЬ НЕ ОБЯЗАТЕЛЬНО?

Проектом предлагается уточнить положения Закона «О Высшем совете юстиции» относительно срока полномочий членов ВСЮ, указав, что он составляет шесть лет с момента назначения. Такое уточнение не имеет под собой надлежащих правовых оснований, учитывая обязательность такого условия установления правового статуса указанных лиц, как присяга.

Присяга не является формальным моментом, так как она влечет за собой конкретные правовые следствия. Присягая, лицо официально обещает надлежащим образом выполнять свои должностные обязанности в течение всего периода пребывания на должности. Момент присяги связывается с моментом начала полномочий того или иного должностного лица: Президента Украины (статья 104 Конституции Украины), народного депутата Украины (статья 79 Конституции Украины), судьи Конституционного Суда Украины (статья 17 Закона «О Конституционном Суде Украины») и т. д.

Согласно статье 17 Закона «О Высшем совете юстиции», член ВСЮ перед вступлением в должность составляет присягу. Более того, факт назначения (избрания) лица на должности председателя Верховного Суда Украины, Генерального прокурора Украины и министра юстиции Украины еще не означает, что они автоматически приобретают полномочия членов ВСЮ. Такие полномочия они приобретут, лишь составив присягу члена ВСЮ. А сам ВСЮ становится полномочным лишь при условии дачи присяги определенным количеством его членов.

Не следует забывать и о том, что согласно Закону «О Высшем совете юстиции»: 1) отказ составить присягу имеет последствием утрату членства в ВСЮ; 2) полномочия члена ВСЮ прекращаются в случае нарушения им присяги. Эти обстоятельства однозначно свидетельствуют о том, что присяга — составная правовой основы приобретения и осуществления полномочий члена ВСЮ.

ВЫСШИЙ СОВЕТ ЮСТИЦИИ — ВСЕ ЖЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ОРГАН ИЛИ ЧАСТНАЯ КОНТОРА?

Проектом предлагается отменить требование Закона относительно осуществления председателем, заместителем председателя, секретарями секций ВСЮ своих полномочий на постоянной основе.

Такое предложение также не имеет под собой правовых оснований.

ВСЮ — государственный орган, статус и полномочия которого определены Конституцией Украины! Он является юридическим лицом, в его составе функционирует аппарат, который составляют государственные служащие. И руководитель этого органа, и другие должностные лица должны занимать должности согласно установленному порядку поступления на государственную службу, работать в ВСЮ на постоянной основе, с соответствующими ограничениями относительно занятия другими видами деятельности и работы по совместительству. В ином случае они не могут иметь полномочий по осуществлению организационно-распорядительных функций.

Этот вывод однозначно вытекает из четких законодательных предписаний относительно правового статуса и полномочий председателя ВСЮ, его заместителя и руководителей секций.

Так, в соответствии со статьей 21 Закона «О Высшем совете юстиции» к полномочиям председателя ВСЮ относится осуществление таких властных и организационно-распорядительных полномочий: организация работы ВСЮ и председательство на его заседаниях; координация работы секций и членов ВСЮ; направление представлений ВСЮ о назначении судей Президенту Украины и об увольнении их с должности; общее руководство аппаратом ВСЮ и т.д. Очевидно, что осуществлять эти полномочия, не будучи оформленным на работу в этом органе, невозможно.

Закон «О государственной службе» также исключает возможность осуществлять государственную службу на общественных началах. Должности председателя ВСЮ, заместителя председателя и секретарей секций постановлением gравительства Украины от 27 июня 1998 года отнесены к первой категории государственных служащих. Это постановление принято на основании положения указанного Закона о том, что «отнесение к соответствующей категории новых должностей государственных служащих осуществляется Кабинетом Министров Украины».

В этой связи безосновательным представляется и предложение дополнить Закон «О Высшем совете юстиции» положением, предусматривающим, что члены ВСЮ не являются государственными служащими. Относительно тех членов ВСЮ, которые занимают должности председателя, заместителя председателя и секретарей секций, оно неприемлемо, поскольку юридически закрепляет правовой нонсенс — «общественный» статус указанных должностных лиц в государственном органе.

НИЧТО НЕ ВЕЧНО ПОД ЛУНОЙ. НЕ МОЖЕТ ВЕЧНЫМ БЫТЬ И КРЕСЛО

Согласно действующему Закону «О Высшем совете юстиции», председатель ВСЮ избирается из членов ВСЮ на три года, без права переизбрания. Проектом предлагается отменить это положение, предусмотрев возможность избрания председателя этого органа на весь срок полномочий членов ВСЮ — 6 лет. С учетом того, что членом ВСЮ одно и то же лицо может избираться неопределенное количество раз, то получается, что оно может быть председателем ВСЮ на протяжении десятков лет. В этом видится нарушение принципа сменяемости руководящего состава как общего принципа демократии.

Проектом предлагается также существенно уменьшить количество голосов, необходимых для избрания лица председателем этого органа. Если по действующему Закону такое минимальное количество составляет 11 голосов из 20, то по предлагаемой схеме — всего 6. То есть, согласно проекту, руководитель конституционного органа может быть избран менее чем третью (!) голосов от конституционного состава этого органа.

МОЛОДЫМ — ВЕЗДЕ У НАС ДОРОГА, СТАРИКАМ — ВЕЗДЕ У НАС ПОЧЕТ?

Согласно действующему Закону «О Высшем совете юстиции», на должность члена ВСЮ может быть рекомендован гражданин Украины в возрасте не младше 35 лет и не старше 60 лет. Эти ограничения проектом предлагается отменить.

Однако их наличие является понятным и обоснованным, учитывая необходимость обеспечения дееспособности ВСЮ. Что касается нижней возрастной границы (35 лет), то она обусловлена необходимостью обеспечить соответствующий жизненный и профессиональный опыт, который бы позволил члену ВСЮ надлежащим образом выполнять свои полномочия. Ведь речь идет фактически о возможности осуществлять правовую оценку деятельности суда! В этом смысле ВСЮ является «судом над судом». Очевидно, что если сравнивать профессиональный уровень 35-летнего юриста с профессиональным уровнем 25-летнего, то уровень первого, учитывая стаж работы, опыт применения норм права и т.п. будет безусловно выше.

Что касается верхней возрастной границы, то такого рода «предохранители» установлены для многих должностей в государственных органах, в том числе тех, на которые избираются. Вообще же предельный возраст пребывания на службе любого государственного служащего — 60 лет и может быть продолжен не более чем на 5 лет (статья 23 Закона «О государственной службе»).

Таким образом, реализация проекта в части отмены указанных возрастных ограничений не только нецелесообразна, но и противоречит Закону «О государственной службе».

ПАРЛАМЕНТ! СМОТРИ, КОГО НАЗНАЧАЕШЬ

Проектом предлагается закрепить положение о том, что Верховный Совет Украины может назначать членов ВСЮ исключительно из числа полномочных народных депутатов Украины.

Такое предложение противоречит Конституции Украины и ряду статей Закона «О Высшем совете юстиции».

Конституция Украины (статья 131) не содержит каких-либо указаний относительно должностного статуса лиц, которые могут быть назначены Верховным Советом Украины на должность члена ВСЮ. Парламент может назначить за счет своей квоты на должности членов ВСЮ любых лиц, которые отвечают требованиям, предъявляемым к членам указанного органа.

Статья 6 Закона «О Высшем совете юстиции» устанавливает исключительный перечень требований, которые предъявляются к кандидатам на должность членов ВСЮ. Среди них нет такого, как занятие кандидатом конкретной должности в конкретном учреждении или организации.

Согласно статье 1 Закона «О Высшем совете юстиции», срок полномочий членов ВСЮ составляет 6 лет. Но срок полномочий народных депутатов Украины — 4 года. Итак, если парламент назначит народного депутата членом ВСЮ, то такой депутат сможет быть им не более 4 лет. То есть права такого члена ВСЮ будут необоснованно ограничены по сравнению с правами других членов ВСЮ. Кроме того, это повлечет за собой сложности в ротации таких членов ВСЮ, а значит и функционировании самого этого органа.

Другие субъекты формирования ВСЮ не ограничиваются в праве назначения членов ВСЮ по своей квоте. И не обязательно съезд судей Украины может назначать членами ВСЮ только судей, а Президент Украины — только работников Администрации Президента Украины.

МНЕНИЕ ПОДАВЛЯЮЩЕГО МЕНЬШИНСТВА — ЭТО ДЕМОКРАТИЯ?

Согласно части 1 статьи 24 Закона «О Высшем совете юстиции», заседание этого органа считается правомочным, если на нем присутствуют не меньше двух третей (14 членов) от его конституционного состава. Проектом предлагается «снизить планку» правомочности ВСЮ, закрепив положение о том, что его заседание правомочно, если на нем присутствует большинство от его конституционного состава (то есть 11 членов).

Это предложение не может быть признано обоснованным с правовой точки зрения, поскольку его реализация разрешит этому конституционному органу рассматривать чрезвычайно важные вопросы фактически половиной своего состава.

Согласно статье 24 действующего Закона «О Высшем совете юстиции», решение принимается большинством от конституционного состава ВСЮ (то есть если за него проголосовало не меньше 11 членов), если иное не предусмотрено законом. Проектом же предлагается закрепить правило, по которому решения принимаются большинством членов Высшего совета юстиции, принимающих участие в заседании.

Таким образом, если учесть, что указанным выше предложением правомочность заседания ВСЮ сведена к участию в нем 11 членов, то для принятия решения достаточно будет 6 голосов(!) членов ВСЮ — меньше чем трети его конституционного состава.

Такой подход будет позволять решать вопросы, отнесенные к компетенции ВСЮ Конституцией Украины, в довольно узком кругу членов этого органа (кулуарно), что нарушает принцип коллегиальности деятельности ВСЮ (статья 1 Закона «О Высшем совете юстиции).

Указанное предложение представляется неприемлемым еще и с той точки зрения, что не понятны критерии, по которым определяется минимальное количество голосов, необходимых для принятия разных решений. Так, для принятия решения об увольнении судьи с должности за нарушение им присяги достаточно 6 голосов членов ВСЮ, а для принятия решения об увольнении судьи с должности в случае вступления в законную силу обвинительного приговора в отношении него необходимо как минимум 11 голосов (статья 32 проекта).

СУДЬЯ НАД СУДЬЯМИ К ТОМУ ЖЕ САМ СЕБЕ СУДЬЯ?

Согласно статье 18 Закона «О Высшем совете юстиции», решение о досрочном прекращении полномочий члена ВСЮ в одних случаях (вступление в законную силу обвинительного приговора, заявление по собственному желанию и т.п.) принимается ВСЮ, в других (нарушение присяги и совершение аморального поступка) — органом, назначившим члена ВСЮ. Такой подход обоснован, поскольку он: а) относит принятие окончательного решения относительно члена ВСЮ в спорных случаях к компетенции субъекта, назначившего такого члена; б) устанавливает определенный уровень правовой защиты для членов ВСЮ от безосновательного прекращения их полномочий.

Проектом предлагается предоставить право принимать окончательное решение относительно досрочного прекращения полномочий члена ВСЮ самому ВСЮ. Но:

1) таким образом происходит необоснованное ограничение полномочий Президента Украины, Верховного Совета Украины и других субъектов формирования состава ВСЮ в части обеспечения соблюдения членами этого органа, которых они назначили, присяги, надлежащего выполнения ими своих полномочий;

2) это создает почву для безосновательного прекращения полномочий члена ВСЮ, позиция которого не совпадает с позицией определенной части других членов этого органа. Причем с учетом предлагаемых проектом изменений это сделать будет довольно легко. Достаточно собрать 6 голосов (из 20-ти) членов ВСЮ. По действующему же Закону «О Высшем совете юстиции» лишь за направление представления о досрочном прекращении полномочий члена ВСЮ субъекту, который его назначил, должно проголосовать по меньшей мере 11 членов ВСЮ;

3) реализация этого предложения сделает членов ВСЮ более зависимыми от руководства ВСЮ, включающего этот вопрос в порядок заседания ВСЮ.

Таким образом нарушается принцип независимости ВСЮ (статья 1 Закона «О Высшем совете юстиции»).

«ВЫСШИЙ СОВЕТ ЮСТИЦИИ — ЭТО Я»?

В предлагаемой проектом редакции статьи 25 Закона «О Высшем совете юстиции» предусмотрено выполнение членом ВСЮ поручений председателя этого органа и заместителя председателя. Вместе с тем исключается поручение самого ВСЮ. Более того, предлагаемой редакцией статьи 40 этого Закона отменяется право ВСЮ поручать его членам, в том числе председателю и его заместителю, которые избираются этим же самым органом, проверить данные о дисциплинарном проступке судьи. Такой подход является нонсенсом с точки зрения полномочий конституционного органа в демократическом государстве.

Таким образом, по нашему убеждению, законопроект построен на ошибочных концептуальных основах. Его принятие может иметь негативные последствия для функционирования судебной власти, создать основания для неправомерного вмешательства в деятельность судов, поскольку он противоречит ряду положений Конституции Украины, содержит предложения относительно полномочий, порядка формирования ВСЮ и его органов, которые являются необоснованными с правовой точки зрения и заметно сужают демократические основы функционирования Высшего совета юстиции.

ХАВРОНЮК Николай — к.ю.н., подполковник юстиции запаса, ЛЫСАК Виктор — судья в отставке, полковник юстиции запаса, ЛЯДЕЦКИЙ Михаил — полковник юстиции запаса