Генеральный партнер 2020 года

Издательство ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРАКТИКА

Высший совет правосудию

Рубрика Акцент
«Получив широкий круг полномочий, очень важно ими правильно распорядиться», — экс-председатель Высшего совета правосудия Игорь Бенедисюк убежден, что судьям сегодня не хватает опыта в управлении судебной системой

Об интервью с председателем Высшего совета правосудия (ВСП) Игорем Бенедисюком мы договорились заранее, запланировав его публикацию в преддверии кадровой «перезагрузки» состава этого конституционного органа, намеченной на конец апреля с.г., о которой стало известно еще в 2016 году, после внесения конституционных изменений в части правосудия. Но обстоятельства сложились таким образом, что в день нашей встречи с Игорем Михайловичем мы беседовали уже не как с руководителем ВСП, поскольку за пару дней до этого он сложил свои административные полномочия. Почему он принял такое решение буквально за несколько недель до завершения своей каденции в составе ВСП — первый вопрос, который мы адресовали г-ну Бенедисюку. Кроме того, мы попросили нашего собеседника оценить ключевые события, произошедшие в сфере правосудия за последние несколько лет, рассказать о вызовах и проблемах, актуальных для судебной системой Украины в целом и Высшего совета правосудия в частности, и возможных путях их решения, а также ответить на вопрос, который сегодня волнует не только судейское, но и, наверное, все юридическое сообщество Украины: действительно ли в обозримом будущем существует риск «обнуления» результатов судебной реформы.

— Игорь Михайлович, ваше решение 16 апреля с.г. сложить полномочия председателя ВСП стало абсолютной неожиданностью. Расскажите, почему вы приняли такое решение буквально за несколько недель до прекращения своих полномочий как члена этого конституционного органа и проведения кадровой «перезагрузки» его состава?

В деятельности ВСП важна административная составляющая (в первую очередь координационные и организационные функции председателя), поскольку некоторые вопросы требуют безотлагательного решения о назначении заседания Совета, например, относительно предоставления согласия на снятие судейской неприкосновенности, реагирования на сообщения о вмешательстве в деятельность судьи по осуществлению правосудия и пр. В конце апреля 2019-го завершается срок полномочий не только у меня, но еще и у половины моих коллег из ВСП, для обеспечения беспрерывности, стабильности и надлежащей организации работы нашего органа было принято решение провести выборы нового председателя заранее.

Безусловно, это решение не было принято спонтанно — возможность такого шага предварительно обсуждалась с коллегами. Взвесив все за и против, в том числе риск, что уже в конце апреля ВСП может на какое-то время оказаться без руководства, мы сошлись во мнении, что выборы нового председателя можно проводить нынешним составом, тем более что в нем присутствует судейское большинство — судьи, избранные самими судьями: восемь из них, как известно, продолжат свою работу в составе Совета и после 30 апреля с.г. В их числе и Владимир Говоруха — на мой взгляд, очень достойная кандидатура на должность председателя ВСП…

И, заметим, единственная, ведь выборы нового председателя проходили на безальтернативной основе.

Действительно, на эту должность была выдвинута только одна кандидатура — Владимира Говорухи, которая в результате и была подержана большинством голосов членов ВСП. По моему убеждению, руководителем ВСП должен быть именно судья. Несомненно, и среди представителей других профессий, которые представлены в составе Совета, есть не менее достойные кандидатуры, но с учетом специфики деятельности ВСП, его основных задач и функций главную руководящую должность в его составе должен занимать представитель судейского сообщества.

Тот факт, что ВСП уже решил этот кадровый вопрос, для работы Совета и нового председателя только плюс: это позволит Владимиру Говорухе плавно войти в курс дел, без «шоковой терапии», которая в свое время была у меня после избрания на руководящую должность.

— В период вашей каденции как руководителя ВСП произошли самые масштабные за последние два десятилетия трансформации в сфере правосудия. Какое событие лично вы считаете самым знаковым?

— Самым знаковым изменением судебной реформы, на мой взгляд, является деполитизация процедуры формирования судейского корпуса. В 2016 году после внесения изменений в Конституцию Украины в части правосудия решение всех вопросов относительно судейской карьеры было сконцентрировано в органах и институциях судебной системы: Высшем совете правосудия, Высшей квалификационной комиссии судей (ВККС) Украины и Национальной школе судей Украины. Сегодня у главы государства в этой части осталась лишь церемониальная функция — осуществить назначение судьи на основании и в пределах соответствующего представления ВСП. Все мы помним прежние времена, когда судьи годами ожидали от парламента решения вопроса о своем бессрочном избрании на должность. Это негативно отражалось не только на качестве осуществления правосудия, но и на состоянии судейской независимости.

Не менее важной новацией для обеспечения гарантий судейской независимости является предоставление возможности влиять на процесс формирования бюджета — наделение ВСП правом принимать участие в определении расходов государственного бюджета на содержание судов, органов и учреждений системы правосудия. Благодаря этой функции, а также консолидированной и решительной позиции руководства органов судейского управления, самоуправления, Верховного Суда (ВС) и Государственной судебной администрации (ГСА) Украины осенью прошлого года нам удалось убедить законодателей в нецелесообразности замораживания повышения должностных окладов судей местных, апелляционных и высших специализированных судов, запланированного на 2019-й заключительными и переходными положениями Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей». Идея сохранить судейский оклад на уровне 2018 года, которая была отображена в проекте закона о госбюджете на 2019 год, изначально поданном правительством в Верховную Раду Украины, стала серьезным вызовом для реализации судебной реформы, ведь для многих судей достойный уровень судейского вознаграждения был одним из очень важных факторов для того, чтобы остаться в профессии в период ее очередного этапа реформирования: работать в условиях колоссальной нагрузки и ожидания прохождения процедуры квалификационного оценивания. К счастью, с этим вызовом нам удалось справиться: позиция судебной власти относительно недопустимости сужения содержания и объема существующих прав и свобод судей была услышана и воспринята представителями других ветвей власти.

Какой «проект» судебной реформы, на ваш взгляд, является самым успешным, а какой, напротив, «малопродуктивным»?

— Самым успешным можно назвать, наверное, новый Верховный Суд. В создании наивысшей судебной инстанции практически с нуля Украина является первопроходцем, а многие механизмы, примененные в рамках конкурсной процедуры, не имеют аналогов в мире. Правда, в реформировании судов первой инстанции, нужно признать, пока что мы мало преуспели. И это как раз и является главным источником для критики судебной системы в целом. Процесс квалификационного оценивания всего судейского корпуса, который в рамках судебной реформы предусматривался как некий эволюционный путь для самоочищения системы, на практике оказался довольно длительным. На такую продолжительность и трудоемкость данной процедуры законодатели, очевидно, не рассчитывали. Возможно, с целью активизации процесса аттестации судей на переходном этапе отдельные механизмы стоило бы упростить либо создать некий специализированный орган ad hoc (сформированный, например, из определенного количества членов ВСП и ВККС Украины), который бы сосредоточился исключительно на проведении квалифоценивания.

— Возможно, стоило задействовать специалистов из регионов, ведь до 2010 года в Украине работали квалификационные комиссии в областях.

— Такая идея обсуждалась, но не была воспринята в силу разных причин, в том числе из-за низкого уровня доверия к региональным институциям, не имеющим того уровня транспарентности, который есть у центральных органов, из-за чего могут возникнуть сомнения в объективности и непредвзятости их работы. Но лучше всего деятельность судьи, конечно, знают на местах. И минус действующего порядка, возможно, как раз и заключается в том, что многие механизмы, задействованные в процедуре квалификационного оценивания, излишне формализованы. Тесты, практические задания, оценка судейского досье, проведение собеседования не всегда могут дать четкое представление о способности судьи осуществлять правосудие. Хотя по большому счету определить профессиональные способности судьи значительно проще, чем адвоката или ученого, которые ранее не осуществляли правосудие, ведь у него уже есть бэкграунд в виде принятых судебных решений. Правда, критерий оценки судебного решения нельзя применить ни в рамках квалифоценивания, ни в рамках дисциплинарной процедуры.

Раз уж речь зашла о дисциплинарной процедуре, то, помнится, еще три года назад, когда новые правила конституционного регулирования сферы правосудия проходили этап экспертного обсуждения, идея сконцентрировать все дисциплинарные полномочия в отношении судей в руках одной институции оценивалась неоднозначно. Высказывались опасения, что ВСП из ключевого органа судейского управления может превратиться в главный карательный орган. Сложно ли было найти баланс, чтобы, с одной стороны, оправдать высокий общественный запрос на самоочищение судебной системы, а с другой — выполнить функции «хранителя» и «защитника» гарантий судейской независимости и авторитета правосудия?

— Сосредоточив все дисциплинарные производства в отношении судей в Высшем совете правосудия, законодатель перегрузил этот орган дисциплинарными процедурами. Это было не совсем оправданно, поскольку у ВСП, на мой взгляд, есть более важные задачи: это формирование судейского корпуса, принятие мер по обеспечению авторитета правосудия и независимости судей, участие в процедуре формирования бюджета судебной системы и даже в законотворческом процессе. Как известно, ВСП предоставляет обязательные для рассмотрения консультативные заключения по законопроектам, касающимся вопросов создания, реорганизации или ликвидации судов, судоустройства и статуса судей. Более того, тот факт, что ВСП рассматривает все дисциплинарные вопросы в отношении судей, на мой взгляд, иногда может препятствовать реализации его главной функции — формировать судейский корпус. Приведу пример. Решение о внесении Президенту Украины представления о назначении судьи на должность, согласно требованиям специального закона, считается принятым, если за него проголосовали не менее 14 членов ВСП. В случае работы ВСП в полном составе (в количестве 21 человека) такое условие реализовать, очевидно, несложно, но если состав этого конституционного органа будет неполным (скажем, не все субъекты его формирования заполнят свою квоту в его составе), на практике могут возникнуть трудности с принятием такого решения. Особенно, если учитывать тот факт, что отдельные члены ВСП (представители одной из трех дисциплинарных палат) в свое время могли рассматривать дисциплинарное производство в отношении конкретного судьи и по его результатам, скажем, рекомендовать ВСП уволить его с должности. И даже если большинство членов ВСП с таким решением не согласились (не увидели оснований для увольнения судьи или же решили применить к нему менее суровое дисциплинарное взыскание), у представителей дисциплинарной палаты уже сформировалось определение мнение о судье. И оно как раз и может стать решающим в процессе назначения такого судьи на должность. Такой риск выглядит вполне реально в случае неполного состава ВСП.

Думаю, что в будущем необходимо пересмотреть существующий порядок реализации ВСП дисциплинарной функции, усовершенствовать этот механизм путем расширения полномочий нашей службы инспекторов, которая сегодня лишь помогает членам ВСП в рассмотрении дисциплинарных производств. В этом случае Украина может пойти по пути Португалии, где в составе соответствующего органа предусмотрено автономное подразделение — служба дисциплинарных инспекторов: она формируется из числа судей и в дисциплинарных делах выполняет функции следователя и обвинителя, инициируя перед советом правосудия вопрос о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности.

Расширение полномочий службы инспекторов ВСП, с одной стороны, разгрузило бы членов Совета и позволило им больше времени уделять реализации других, более важных, чем дисциплинарные, полномочий, а с другой — усилило непредвзятость ВСП при принятии дисциплинарных решений. Впрочем, реализовать эту идею удастся только со временем, после решения более важной и злободневной проблемы кадрового дефицита, которую сегодня особенно остро ощущают суды первой и апелляционной инстанций.

В конце февраля 2018 года ВСП представил первый ежегодный доклад о состоянии обеспечения независимости судей Украины, а в конце марта с.г. был опубликован второй аналитический обзор. По сравнению с 2017-м улучшилась ли ситуация с соблюдением гарантий независимости судей в прошлом году?

К сожалению, говорить о значительном улучшении состояния соблюдения гарантий независимости судей не приходится. Это связано в первую очередь с достаточно ограниченным инструментарием реагирования на сообщения о вмешательстве в деятельность судьи по осуществлению правосудия, который сегодня имеется в арсенале ВСП. Как показывает практика, большинство уголовных производств, открытых по таким фактам, сегодня эффективно не расследуются. А у ВСП нет действенных механизмов, чтобы повлиять на эту ситуацию. И пока неотвратимость наказания за вмешательство в осуществление правосудия не станет одним из приоритетов в деятельности правоохранительных органов, судья не сможет ощущать себя независимым.

Своеобразным толчком для укрепления гарантий судейской независимости должна послужить деятельность Службы судебной охраны. К счастью, практически вся нормативно-правовая база, необходимая для ее работы, уже подготовлена, и не так давно завершился конкурсный отбор претендентов на должность председателя Службы судебной охраны, по результатам которого на эту должность был назначен достойный кандидат — Валерий Бондарь, который ранее был заместителем командующего Национальной гвардии Украины и отвечал за вопросы общественной безопасности.

Ваш прогноз: когда Служба судебной охраны сможет в полном объеме выполнять свои функции?

Основываясь на объективных критериях, думаю, не раньше следующего года, ориентировочно в феврале-марте 2020-го. Но это при условии надлежащего финансирования, кадрового и материально-технического обеспечения деятельности Службы судебной охраны.

— Насколько вопрос независимости сегодня актуален для Высшего совета правосудия в свете уже заявленного некоторыми субъектами формирования этого конституционного органа, в частности, съездом судей, намерения внедрить практику подотчетности для лиц, делегированных в органы судейского управления?

Считаю, что внедрять подобную практику в корне неправильно. Реализация такой инициативы съезда судей Украины может привести к корпоратизации судебной власти и даст повод для очередной волны критики в ее адрес: общественность будет говорить о том, что органы судейского управления работают неэффективно и необъективно, судьи покрывают судей, а сама система в принципе не готова к самоочищению. Другой вопрос, что дисциплинарная практика ВСП, на мой взгляд, должна быть несколько мягче. Я всегда придерживался мнения, что увольнение судьи с должности должно быть крайней мерой дисциплинарного воздействия, довольно непопулярным шагом. Для начала нужно создать комфортные условия для работы судьи, предоставить надлежащее рабочее место, материально-техническое обеспечение, сбалансировать нагрузку и только потом со всей строгостью спрашивать за качество его работы. Сегодня судьи работают на пределе своих возможностей, рассматривают колоссальное количество дел и находятся в стрессовой ситуации в свете проведения квалификационного оценивания. Я сам прошел данную процедуру и не понаслышке знаю, насколько это волнительно и даже дискомфортно для судьи.

— По нашим подсчетам, за последние несколько лет за совершение существенного дисциплинарного проступка, грубое или систематическое пренебрежение обязанностями, что несовместимо со статусом судьи или выявило его несоответствие занимаемой должности, ВСП уволил более чем 260 судей. Это много или мало?

Наверное, много. Правда, среди такого количества уволенных по особенным обстоятельствам много «крымских» судей, представителей Донецкой и Луганской областей. И процесс рассмотрения представлений об увольнении таких судей ВСП еще не завершил: периодически мы рассматриваем соответствующие материалы на своих заседаниях.

— Игорь Михайлович, вы уже говорили о рисках, которые могут возникнуть в связи с неукомплектованностью ВСП. Очевидно, Совету действительно придется какое-то время работать не в полном составе, если парламент и глава государства до конца апреля с.г. не успеют назначить своих представителей (на момент нашей беседы с Игорем Бенедисюком соответствующие кадровые решения приняты не были — прим. ред.). А как быть с одной незаполненной вакансией в составе ВСП ученых-юристов, стоит ли в ближайшее время ожидать решения ВСП о созыве съезда представителей юридических высших учебных заведений и научных учреждений для заполнения одной кадровой позиции в его составе?

— Из всех неполитических субъектов формирования Высшего совета правосудия единственные, кто не принимает решение о созыве своего главного форума самостоятельно, — это представители научного сообщества: дату и место проведения съезда представителей юридических высших учебных заведений и научных учреждений, в повестку дня которого включен вопрос относительно избрания членов ВСП, определяет Высший совет правосудия. Насколько я знаю, уже летом 2019-го у двух членов ВККС, ранее делегированных представителями научного сообщества (речь идет о Сергее Прилипко и Андрее Василенко — прим. ред), завершается каденция. Поэтому, возможно, эти две процедуры — избрание члена ВСП и двух членов ВККС Украины — будут синхронизированы. Данные кадровые вопросы целесообразно решить в рамках одного съезда, ведь организация и проведение такого мероприятия — удовольствие недешевое и очень затратное с точки зрения временного и человеческого ресурсов.

— После 30 апреля с.г. кадровый состав ВСП существенно обновится. Какие первоочередные задачи предстоит решить вашим преемникам?

— В первую очередь укомплектовать рабочие органы Высшего совета правосудия, которые после ухода почти половины нынешнего состава ВСП будут трансформированы: утвердить составы трех дисциплинарных палат Совета и избрать (при необходимости)  новых секретарей палат. Кроме того, ВСП предстоит делегировать новых представителей в состав Комиссии по вопросам высшего корпуса государственной службы в системе правосудия. То есть приоритетной задачей для новой каденции ВСП, на мой взгляд, станет налаживание внутренних процессов организации деятельности, только после этого можно будет говорить об эффективности реализации возложенных на этот конституционный орган функций. Ведь главная проблема, с которой в свое время столкнулась наша каденция (как в 2015-м, после своего назначения/избрания, так и в начале 2017-го, после вступления в силу нового Закона Украины «О Высшем совете правосудия»), — это обеспечение ВСП внутренним функционалом, необходимым для продуктивной реализации возложенных на него функций.

— В завершение нашей беседы, Игорь Михайлович, не могу не задать вопрос, который сегодня волнует не только судейское, но и, наверное, все юридическое сообщество Украины: действительно ли в обозримом будущем существует риск «обнуления» результатов судебной реформы, в том числе ее конституционного этапа, и чем это чревато?

— Такой риск существует всегда, и пример наших западных соседей — Республики Польша — тому подтверждение. Но, с другой стороны, зная, как сложно и с какой мобилизацией сил вносились изменения в Конституцию Украины относительно правосудия в 2016 году, мне трудно представить, что в ближайшем будущем Верховной Раде Украины удастся изменить положения Основного Закона в этой части. А главное — не понятно, чем может быть обоснован такой законодательный реверс. Такой шаг, скорее всего, не будет воспринят ни украинским, ни международным сообществом. Все изменения, которые были реализованы в рамках конституционного этапа судебной реформы, основывались на соответствующей «дорожной карте» — стратегическом видении существующих проблем сферы правосудия и путей их законодательного решения, а также на рекомендациях авторитетных международных институций, в том числе и Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии). И, судя по оценкам иностранных экспертов, которые уже не раз были озвучены, Украине удалось достичь значительного прогресса в вопросах усовершенствования деятельности судебной системы.

Судебная система Украины сегодня имеет весь необходимый законодательный инструментарий для успешного развития. Чего нам не хватает?.. Наверное, опыта управления этой системой, ведь, получив широкий круг полномочий, очень важно ими правильно распорядиться. К сожалению, те популистские настроения, которые царили на последнем съезде судей Украины, меня неприятно удивили. Возможно, в этом есть и наша вина как представителей органов судейского управления, что мы не донесли до судейского сообщества важность произошедших изменений, а главное — потенциал тех полномочий, которыми ключевые органы и институции судебной системы наделил законодатель. Наверное, нам всем, всему судейскому сообществу, еще нужно расти до по-настоящему независимой и эффективной судебной системы.

Беседовала Ольга КИРИЕНКО, «Юридическая практика»

Поделиться

Если вы нашли ошибку, пожалуйста, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter.

Добавить комментарий

Пожалуйста, авторизуйтесь чтобы добавить комментарий.
Slider

Другие новости

PRAVO.UA

Сообщить об опечатке

Текст, который будет отправлен нашим редакторам: