Генеральный партнер 2020 года

Издательство ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРАКТИКА
Главная » Юридическая практика №17 » ВТО вы там решили

ВТО вы там решили

В рамках отчета Органа по разрешению споров ВТО впервые подробно освещена принципиально значимая проблема соотношения интересов международной торговли и национальной безопасности

Алена ОМЕЛЬЧЕНКО Специально для «Юридической практики»

5 апреля 2019 года Орган по разрешению споров Всемирной торговой организации (ОРС) распространил среди членов организации Отчет третейской группы по делу «DS512: Россия — меры в отношении транзитных перевозок». Данное решение стало этапным как для Всемирной торговой организации (ВТО) в целом, так и для каждой страны-участницы в отдельности, ведь в его рамках впервые подробно освещена принципиально значимая проблема соотношения интересов международной торговли и национальной безопасности, а также дано толкование статьи XXI (b) (iii) Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ 1994).

Предмет спора

В деле DS512 Украина оспаривала ряд ограничительных мер на транзитные перевозки товаров автомобильным и железнодорожным транспортом, введенных Российской Федерацией, указывая на их несоответствие отдельным положениям статей V, X, XI ГАТТ 1994 и Протокола о вступлении РФ в ВТО. Так, в частности, рассматривались ограничения от 30 ноября 2014 года, закрепленные указом президента РФ № 560 «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации» от 6 августа 2014 года (указ № 560) и постановлением правительства РФ № 778 «О мерах по реализации указов Президента Российской Федерации от 6 августа 2014 г. № 560» от 7 августа 2014 года с изменениями и дополнениями (постановление № 778). В соответствии с данными подзаконными актами транзит из Украины через российскую территорию товаров, попадающих под ветеринарный и фитосанитарный контроль и перечисленных в приложении к постановлению № 778 (сельскохозяйственные товары), возможен лишь через пункты пропуска, расположенные на российском участке внешней границы Таможенного союза (ТС) и лишь по разрешениям, выданным уполномоченными органами России или Казахстана.

Ограничения, введенные указом президента РФ № 1 «О мерах по обеспечению экономической безопасности и национальных интересов Российской Федерации при осуществлении международных транзитных перевозок грузов с территории Украины на территорию Республики Казахстан через территорию Российской Федерации» от 1 января 2016 года и постановлением правительства РФ № 1 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 1 января 2016 г. № 1 «О мерах по обеспечению экономической безопасности и национальных интересов Российской Федерации при осуществлении международных транзитных перевозок грузов с территории Украины на территорию Республики Казахстан через территорию Российской Федерации» от 1 января 2016 года, в отношении товаров, не попадающих под ограничения от 30 ноября 2014 года, возможен только через два специализированных пропускных пункта на белорусско-российской границе. Также в рамках данного пакета мер были ужесточены требования по идентификации и регистрации украинских товаров, пересекающих российскую границу. В упомянутых актах речь идет лишь о товарах, предназначенных для получателей в Казахстане и Киргизии. Однако, по утверждению украинской стороны, вышеописанные ограничения фактически применялись и в отношении грузов, направлявшихся в другие регионы (фактические меры). Следует отметить, что заявителю не удалось сделать фактические меры предметом сущностного рассмотрения группы.

Наконец, с 1 июля 2016 года РФ был введен запрет на транзит товаров двух категорий: 1) облагаемых более чем нулевой таможенной пошлиной согласно единому таможенному тарифу Евразийского экономического союза; 2) перечисленных в приложении к постановлению № 778.

Позиции сторон

Россия сослалась на норму статьи XXI (b) (iii) ГАТТ 1994, позволяющую предпринимать исключительные действия в военное время или в других чрезвычайных международных обстоятельствах в целях защиты существенных интересов безопасности. При этом российская сторона утверждала, что третейская группа неправомочна (lack of jurisdiction) судить о корректности применения исключения или давать толкование статьи XXI (b) (iii) ГАТТ 1994, ограничивая тем самым участников в ее использовании, а может лишь зафиксировать факт применения статьи. В обоснование своей позиции ответчик указал, что по своей природе группа не может обладать полномочиями (terms of reference) для суждений о материи, не являющейся по своей сути торговой, а относящейся к сфере национальной безопасности. Более того, исключения по соображениям безопасности были изначально отделены от других (перечисленных в статье ХХ ГАТТ 1994) по той причине, что они «выходят за пределы» базовых соглашений ВТО. Следовательно, доказывания обоснованности мер не требуется ввиду широчайшей дискреции применяющей норму стороны.

Украина же настаивала на необходимости применения к рассматриваемой норме принципов добросовестности и соразмерности, определения критериев для ссылок на интересы безопасности и чрезвычайную ситуацию, а также на ограничении дискреции стран-участниц.

Взгляды на проблему соотношения интересов национальной безопасности и обязательств, вытекающих из международных договоров, а также подходы к выявлению воли сторон подобных соглашений, изложенные представителями стран, имеющих в деле статус третьей стороны, представляют отдельный интерес. Примечательна позиция властей США, отмечающих, что применение исключений по соображениям безопасности является неотъемлемым правом суверенного государства. Следовательно, несмотря на то что ОРС правомочен рассматривать подобные споры (ведь они прямо не выведены за рамки договоренности о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров), у третейской группы нет полномочий для суждений по сути дела. Помимо этого сам текст пункта «b» указывает на полную свободу стороны (self-judgment) в определении собственных интересов безопасности, а значит, невозможно ввести правовые критерии для определения допустимости применения нормы. Этот факт делает спор неразрешимым (non-justiciable) в сугубо правовом измерении.

Предположение, что подобное мнение мотивировано прагматическими соображениями — нынешняя администрация США ссылалась на рассматриваемые исключения при введении ограничений на импорт стали и алюминия, — по их мнению, справедливо. Однако более тщательное исследование покажет, что подобный подход глубоко укоренен в американской правовой традиции. Краткая историческая справка, приведенная группой в ходе толкования, демонстрирует наличие сторонников данной точки зрения среди членов делегации США, участвовавших в написании текста рассматриваемой статьи.

Необходимость  толкования нормы

Третейская группа, осуществив текстуальный, исторический и сравнительно-правовой анализ, не обнаружила какой-либо процедурной обособленности статьи XXI (b) (iii) ГАТТ 1994, а потому, очерчивая круг своих полномочий, опиралась на принцип ratione materiae, который предполагает необходимость толкования нормы. Для толкования ключевым оказывается вопрос об интерпретации оборота «которые она считает» пункта «b»: он может относиться либо (1) к самостоятельности стороны в определении «необходимости» действий, либо (2) к самостоятельности в определении как «необходимости», так и конкретного перечня действий, либо (3) к самостоятельности в трактовке значения подпункта «i-iii». Последний подход был отвергнут как противоречащий принципу effet utile: всякое расширение (увеличение объема) текста должно нести дополнительную ценность, а всякая детализация по своей сути сужает дискрецию правоприменителя.

Своим толкованием группа установила, что применение нормы не может зависеть лишь от воли стороны, а потому (1) чрезвычайная ситуация должна носить объективный характер (быть связана с интересами обороны или поддержания порядка), (2) сроки применения мер должны соответствовать продолжительности чрезвычайной ситуации, (3) понятие «существенные интересы национальной безопасности» относится лишь к защите населения и территории от внешней угрозы либо к поддержанию законности и порядка, хотя его применимость зависит в определенном деле зависит от обстоятельств. Важнейшим принципом для применяющей стороны является добросовестность, понимаемая как направленность мер на защиту интересов безопасности, а не на избегание обязательств в сфере торговли (протекционизм). Также группа вводит минимальный критерий причинно-следственной связи между мерами и целью. Так, с одной стороны, признается право сторон самостоятельно определять перечень применяемых мер, а с другой — на них возлагается бремя доказывания упомянутой связи.

Рассмотрев перечисленные украинской стороной меры, группа пришла к выводу, что она обладает полномочиями для разрешения спора по сути в отношении большинства из них (кроме неопределенных фактических мер).

Анализ обстоятельств дела позволил группе установить, что (1) чрезвычайная ситуация очень близка к самой сути (hard core) войны или вооруженного конфликта (делая подобный вывод, группа осталась в пределах своих полномочий, сославшись на Резолюцию Генеральной ассамблеи ООН № A/RES/71/205, которая, в свою очередь, отсылает к Конвенции о защите гражданского населения в военное время от 12 августа 1949 года), (2) меры были введены в период между 2014—2017 годами, что соответствует срокам существования чрезвычайной ситуации, (3) наличествует достаточная степень связи между мерами и целью по поддержанию безопасности украинско-российской границы. Наконец, по мнению группы, существует очевидная корреляция между фактами смены руководства Украины в начале 2014 года, подписания Соглашения об ассоциации между ЕС и Украиной и ухудшением двусторонних отношений Украины и России, которое привело к введению таких мер. Следовательно, конфликт объективно существует, а цели РФ состоят не в избегании торговых обязательств. Значит, Россия, применив исключение, действовала добросовестно и не нарушала обязательств, принятых при вступлении в ВТО. По этой причине группа оставила ОРС без рекомендаций по изменению ситуации.

Таким образом, группа, приняв близкую украинской стороне логику, решила дело по сути в пользу России. В то же время третейская группа установила, что если бы действия российской стороны не соответствовали требованиям статьи XXI (b) (iii) ГАТТ 1994, Украина могла бы доказать, что меры ответчика не соответствуют положениям первого и второго предложений статьи V:2 ГАТТ 1994, а также параграфа 1161 заключения рабочей группы о вступлении РФ в ВТО.

Последствия

15 апреля 2019 года Межведомственная рабочая группа при Министерстве экономического развития и торговли Украины (МЭРТ) приняла решение воздержаться от апелляции. С точки зрения представителей МЭРТ, хотя Украине и не удалось добиться снятия ограничений, ее все же устраивают выводы третейской группы. В свете общеизвестных трудностей с утверждением новых членов Апелляционного органа ОРС подобный шаг МЭРТ представляется оправданным.

Также весьма вероятно, что дела «DS 525: Украина — меры, касающиеся торговли товарами и услугами» и «DS 532: Россия — меры, касающиеся ввоза и транзита некоторых украинских товаров» останутся на стадии консультации. Это, с одной стороны, не позволит повлиять на меры, принятые РФ, но с другой — предоставит возможность сохранить в силе меры, введенные Украиной.

Можно предположить, что DS512 станет первым в череде дел, в которых стороны будут ссылаться на национальную безопасность. Усиление этой тенденции может послужить дополнительным доводом сторонников отхода от универсальных переговорных площадок в пользу региональных торговых объединений.

ОМЕЛЬЧЕНКО Алена — партнер, руководитель практики международной торговли ЮФ «Ильяшев и Партнеры», адвокат, г. Киев

Поделиться

Если вы нашли ошибку, пожалуйста, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter.

Подписывайтесь на «Юридическую практику» в Facebook, Telegram, Linkedin и YouTube.

0 Comments
Встроенные отзывы
Посмотреть все комментарии
Slider

Другие новости

PRAVO.UA

0
Оставить комментарийx
()
x

Сообщить об опечатке

Текст, который будет отправлен нашим редакторам: