В процессе усовершенствования конституционного регулирования правосудия важная роль отводилась Высшему совету правосудия (ВСП), органу, в который должен трансформироваться нынешний Высший совет юстиции (ВСЮ) и на котором фактически будут замыкаться не только вопросы формирования судейского корпуса (назначения и увольнения), привлечения судей к дисциплинарной ответственности, но и другие важные функции, выполнение которых сегодня рассредоточено в разных органах. Правда, в условиях авральной подготовки имплементационной нормотворческой почвы основной упор делался на обновление Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей», которое должно было стать основным залогом успешного голосования за внесение изменений в Конституцию. К созданию специального закона, регулирующего деятельность ВСП, реформаторы приступили спустя несколько недель с момента принятия «конституционного» и профильного законов. Причем презентация проекта закона о ВСП практически совпала по времени с официализацией конституционной реформы — с подписанием главой государства в День Конституции Украины закона о внесении конституционных изменений в части правосудия, который вступит в силу уже в конце сентября с.г. Рабочая версия проекта закона, регулирующего деятельность ключевого органа в системе правосудия, была презентована в ходе заседания Совета по вопросам судебной реформы (состоялось 23 июня с.г.), отдельные нормотворческие предложения стали предметом для активных дискуссий среди экспертов.

 

Стартовый состав

Прежде чем говорить о нюансах проекта закона о ВСП, напомним о том, как изменится законодательное регулирование деятельности данного органа на конституционном уровне, а также на уровне профильного судейского законодательства. Изменения будут касаться не только компетенции этого конституционного органа, но и порядка его формирования. Так, в «конституционном» законе оговаривается, что ВСП образуется путем реорганизации ВСЮ и до избрания и назначения членов ВСП действует в составе членов ВСЮ (кроме министра юстиции и Генерального прокурора Украины, чьи полномочия прекращаются автоматически со дня вступления в силу конституционных изменений) в течение срока полномочий, на который они были назначены, и такие полномочия не могут длиться дольше, чем до 30 апреля 2019 года. Кроме того, уточняется, что съезд судей должен избрать трех членов ВСП (вместо выбывших министра юстиции и главного прокурора страны, а также на одну вакансию, образовавшуюся за счет расширения состава этого органа с 20 до 21 человека) не позднее трех месяцев после вступления в силу соответствующего закона, регулирующего деятельность ВСП.

В дальнейшем Высший совет правосудия должен состоять из 21 человека: десять членов избирает съезд судей из числа судей или судей в отставке, Председатель Верховного Суда (ВС) входит в состав данного органа по должности, остальной состав (десять членов) формируется главой государства, парламентом, прокурорами, адвокатами и юристамиучеными на паритетной основе, то есть каждый субъект назначает/избирает двух членов этого органа.

Если сравнивать новый порядок формирования ВСП с действующей процедурой назначения/избрания членов ВСЮ, нужно отметить, что реформаторы пошли по пути увеличения судейского присутствия в составе это конституционного органа, тем самым выполнив одно из ключевых предписаний международных экспертных институций, в частности Венецианской комиссии. Правда, сделали это лишь частично: предусмотрев, что кадро- вый костяк в ВСП будут составлять судьи, делегированные самими служителями Фемиды, а также отказавшись от вхождения в состав этого органа Генпрокурора и министра юстиции, исключить политическое влияние на формирование ВСП так и не удалось. Максимальный компромисс, который удалось достичь в ходе конституционной кампании, — это уменьшение парламентской и президентской квот в составе ВСП с трех до двух человек.

При этом в проекте закона о ВСП создаются предпосылки для увеличения судейского присутствия в составе ВСП уже в обозримом будущем. Так, в заключительных и переходных положениях, наряду с дублированием конституционного предписания относительно прекращения полномочий Генерального прокурора и министра юстиции, предусматривается, что в случае если в день вступления в силу данного закона соответствующим субъектом не назначено количество членов ВСЮ, которых такой субъект должен был назначить (речь идет о ныне действующих правилах формирования ВСЮ), члена ВСП на соответствующую вакантную должность избирает съезд судей в рамках определенной Конституцией Украины квоты, то есть в рамках заявленных десяти человек, с учетом изменений Основного Закона. Следует отметить, что сейчас состав ВСЮ насчитывает 18 человек, полностью не заполнили свою квоту в этом органе два субъекта: парламент, который 19 мая 2015 года из необходимых трех членов ВСЮ назначил только двоих, и съезд представителей юридических высших учебных заведений и научных учреждений, который задание по формированию состава ВСЮ выполнил аналогичным образом (сумел делегировать только двух членов в состав этого органа). Таким образом, если до конца сентября с.г. (до момента вступления в силу закона о ВСП, который, как и в случае с новой редакцией профильного судейского законодательства, привязывается ко дню вступления в силу конституционных изменений) парламентарии и ученые-юристы не делегируют в состав ВСЮ по одному человеку, эту кадровую задачу решат сами судьи. Последним уже до конца нынешнего года нужно будет провести свой главный форум, на котором дополнительно избрать еще пять членов ВСП. В этом случае судейское представительство в конституционном органе (не считая судей, которые были делегированы другими субъектами, а также вхождение в состав ВСП Председателя ВС) составит восемь человек.

Очевидно, что каденции новоизбранных пятерых членов ВСП установленный конституционный дедлайн (30 апреля 2019 года) не коснется. Более того, у них появится возможность пролонгации срока своих полномочий, поскольку, согласно части 3 статьи 5 проекта нового закона о ВСП, в случае если из-за окончания срока полномочий члена Высшего совета правосудия этот орган становится неполномочным, такой член продолжает исполнять свои обязанности до дня избрания/назначения своего преемника или до возобновления полномочности ВСП.

 

Функциональное наполнение

Что касается функционального наполнения ВСП, то, согласно новой редакции статьи 131 Основного Закона, наряду с нынешними функциями по внесению Президенту Украины представления о назначении судьи на должность и принятию решений о нарушении судьей или прокурором требований относительно несовместительства, этот конституционный орган будет самостоятельно принимать решение об увольнении судьи (напомним, что сейчас это вотчина главы государства — если речь идет о «судьях-пятилетках», и парламента — в случае увольнения судьи, избранного бессрочно), предоставлять согласие на задержание судьи или содержание его под стражей (нынешняя компетенция законодательного органа страны), принимать решение о временном отстра- нении судьи (сегодня данные полномочие закреплены за Высшей квалификационной комиссией судей (ВККС) Украины), а также о переводе судьи из одного суда в другой. Но выполнять последние функ- ции ВСП станет только спустя два года после вступления в силу конституционных изменений, а пока что это остается прерогативой Президента Украины, который будет переводить судей из одного суда в другой на основании соответствующего представления ВСП. Правда, этот временный порядок регламентируется лишь на конституционном уровне, и в новой редакции профильного судейского законодательства предписаний на этот счет нет. По крайней мере, первоначальный текст заключительных и переходных положений нового Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» не содержит прямого упоминания о том, что в течение двух лет указанные функции будет осуществлять глава государства. Судить о существовании некоего особого порядка перевода можно лишь из контекста части 1 статьи 82 новой редакции профильного судейского закона, согласно которой судья может быть переведен, в том числе временно путем откомандирования (соответствующий алгоритм регулируется новой статьей 55 Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей»), на должность судьи в другой суд Высшим советом правосудия в порядке, предусмотренном законом. Отметим, что в подготовленном проекте закона о ВСП этот вопрос урегулирован: в его заключительных и переходных положениях установлено, что до момента начала работы нового механизма перевода судей соответствующие кадровые рокировки осуществляет глава государства на основании и в рамках рекомендации ВККС Украины или на основании представления Дисциплинарной палаты ВСП (когда речь идет о переводе в качестве дисциплинарного взыскания).

Если говорить о дисциплинарной ответственности судьи с учетом компетенции ВСП, то в этом вопросе соответствующее конституционное положение (новая редакция пункта 3 статьи 131 Основного Закона, согласно которой Высший совет правосудия рассматривает жалобы на решения соответствующего органа о привлечении к дисциплинарной ответственности судьи или прокурора) не выглядит красноречивым. О том, что все дисциплинарные вопросы в отношении судей будут замыкаться на ВСП, стало понятно лишь из контекста новой редакции профильного судейского закона. Согласно статье 108 Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей», дисциплинарное производство в отношении судьи будут осуществлять дисциплинарные палаты ВСП в порядке, определенном Законом Украины «О Высшем совете правосудия», с учетом требований профильного судейского закона. Следует напомнить, что сегодня дисциплинарные функции сконцентрированы в двух органах — ВККС Украины, которая осуществляет дисциплинарные производства в отношении судей первой и апелляционной инстанций, и ВСЮ, рассматривающем соответствующие вопросы относительно представителей высших специализированных и Верховного судов.

Что касается порядка рассмотрения дисциплинарных вопросов, то в проекте специального закона, регулирующего деятельность ВСП, он будет детализирован сразу в нескольких главах — в главе 4, регламентирующей непосредственно процедуру дисциплинарного производства в отношении судьи, и в главе 5, устанавливающей механизм рассмотрения жалоб на решения о привлечении к дисциплинарной ответственности судьи или прокурора. Кроме того, в статье 26 проекта закона устанавливается, что для рассмотрения дел относительно дисциплинарной ответственности судей ВСП создает дисциплинарные палаты, количество и состав каждой из них определяется решением, принятым в пленарном составе. Конкретизируется, что в состав каждой из палат должно входить не менее четырех членов ВСП, из которых как минимум двое должны быть судьями или судьями в отставке. В случае необходимости ВСП может принять решение о привлечении членов одной палаты к работе другой. При этом в части 8 указанной нормы предусматривается, что ВСП может создать и другие органы.

Целый ряд нововведений касается не только структурного плана, но и процедурного. Так, устанавливается, что по результатам рассмотрения дисциплинарного дела Дисциплинарная палата может принять решение о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности или об отказе в привлечении судьи к ответственности. В последнем случае Дисциплинарная палата может (!) предоставить жалобщику разрешение на обжалование такого решения в ВСП. Предоставление такого разрешения является обязательным, если хотя бы один из членов Дисциплинарной палаты высказал особое мнение относительно такого решения. При этом в части 2 статьи 51 проекта закона предусматривается императивное требование: жалобщик имеет право обжаловать решение Дисциплинарной палаты по дисциплинарному делу в ВСП при наличии разрешения на это обжалование.

Жалоба на решение Дисциплинарной палаты должна быть подана в ВСП не позднее 30 дней и рассматривается им в пленарном составе не позднее 60 дней со дня ее поступления. Этот срок может быть продлен ВСП не более чем на 60 дней в случае необходимой дополнительной проверки обстоятельств и (или) материалов дела. По результатам рассмотрения жалобы на решения Дисциплинарной палаты конституционный орган может принять одно из пяти решений: 1) отменить полностью решение и закрыть дисциплинарное производство; 2) отменить частично решение и принять новое; 3) отменить полностью или частично решение и принять новое; 4) изменить решение, применив другой вид дисциплинарного взыскания; 5) оставить решение без изменений.

При этом устанавливается, что право на обжалование в суде решения ВСП, принятого по результатам рассмотрения жалобы на решение Дисциплинарной палаты, имеют судья и жалобщик, если решение ВСП принято по его жалобе.

Помимо кадровых и дисциплинарных функций, ВСП, согласно новым конституционным предписаниям, будет принимать меры по обеспечению независимости судей и исполнять другие полномочия, об объеме которых можно судить как по контекстуальным изменениям Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей», так и по проекту закона о Высшем совете правосудия. Среди прочего ВСП будет назначать и увольнять руководящий состав (председателя и его заместителей) Государственной судебной администрации (ГСА) Украины, предоставлять обязательные для рассмотрения консультативные заключения относительно законопроектов по вопросам создания, реорганизации или ликвидации судов (их, напомним, должен вносить на рассмотрение парламента глава государства), статуса судей или судоустройства, принимать участие в определении расходов госбюджета на содержание судов, органов и учреждений системы правосудия, а также согласовывать целый ряд вопросов (например, количество судей в суде, перераспределение бюджетных расходов между судами, кроме Верховного), утверждать или согласовывать ряд регла- ментных документов (Положение о Единой судебной информационной (автоматизированной) системе, Положение о Службе судебной охраны и т.д.).

 

Понять участие

В ходе обсуждения проекта специального закона на заседании Совета по вопросам судебной реформы отдельные новации вызвали много дискуссий. В частности, были высказаны замечания относительно предписаний части 3 статьи 56 проекта закона о ВСП, согласно которым вопросы об увольнении судьи на определенных основаниях (когда речь идет о нарушении судьей обязанности подтвердить законность источника происхождения имущества или о совершении судьей существенного дисциплинарного проступка, грубого или систематического пренебрежения обязанностями, что является несовместимым со статусом судьи или свидетельствует о его несоответствии занимаемой должности) Высший совет правосудия рассматривает по представлению Дисциплинарной палаты без вызова (!) судьи.

Комментируя высказывания отдельных экспертов относительно несправедливости и репрессивном характере такого законодательного подхода, заместитель Главы Администрации Президента Украины, координатор Совета по вопросам судебной реформы Алексей Филатов пояснил, что в этом случае речь идет о формальной функции ВСП, а не о проведении полной процедуры рассмотрения вопроса об увольнении, в которой судья принимал активное участие (имел возможность предоставлять пояснения, заявлять ходатайства, задавать вопросы, высказывать возражения и т.д.) на предыдущих двух стадиях: первой (обязательной) — когда Дисциплинарная палата рассматривала дисциплинарное дело в отношении судьи, и второй (по желанию судьи) — в случае обжалования соответствующего решения Дисциплинарной палаты.

Правда, такие доводы г-на Филатова не для всех оказались убедительными. В частности, судья Верховного Суда Украины Александр Волков обратил внимание на то, что нужно разграничивать вопросы дисциплинарного производства в отношении судьи и рассмотрения жалоб на решение о привлечении к дисциплинарной ответственности, которые регулируются отдельными главами (4 и 5) проекта закона о ВСП, и процедуру увольнения судьи, рег- ламентированную, в частности, статьей 56. «Это (статья 56 — прим. ред.) совершено другая правовая природа: фактически речь идет о расторжении трудового договора между судьей и государством в лице ВСП. Это совершенно другая процедура, и лишать судью права принимать в ней участие нельзя», — убежден г-н Волков.

«А когда Президент Украины на основании представления ВСП в рамках своих церемониальных полномочий будет принимать решение о назначении судьи, он также должен пригласить к себе кандидата, поскольку это тоже другая процедура?..» — парировал эти доводы Алексей Филатов.

В результате длительной дискуссии родилось компромиссное решение: судья, в отношении которого ВСП будет рассматривать вопрос об увольнении на основании указанных выше оснований, должен быть об этом уведомлен.

Следует отметить, что для рассмотрения вопроса об увольнении судьи на другом конституционном основании — в связи с несогласием судьи на перевод в другой суд в случае ликвидации или реорганизации суда, в котором он работает (пункт 5 части 6 статьи 126 Конституции Украины) — участие судьи предусматривается. В части 5 статьи 56 проекта закона о ВСП пропи- сывается, что приглашение на заседание Высшего совета правосудия судьи, в отношении которого решается вопрос об увольнении по указанным обстоятельствам, является обязательным. В ходе рассмотрения данного вопроса ВСП должен установить факт отказа судьи от перевода в другой суд (в том числе факт уклонения от исполнения соответствующего реше- ния о переводе) на основании заявления судьи, сообщения ВККС о таком заявлении или сообщения председателя суда или его заместителя о неприбытии судьи в суд для осуществления правосудия.

Кроме того, в ходе обсуждения проекта о ВСП у членов Совета по вопросам судебной реформы возникла другая дилемма, также связанная с вопросом участия. На этот раз речь шла о том, чтобы предусмотреть в части 2 статьи 30 проекта закона о ВСП обязательность участия (или право на участие) в заседаниях Высшего совета правосудия представителя Совета судей Украины. Обсуждая данную инициативу, член ВСЮ Андрей Бойко отметил, что заседания ВСП будут проводиться открыто (закрытые заседания проводятся в исключительных случаях), поэтому любое лицо, включая членов высшего органа судейского самоуправления, может на них присутствовать. При этом представители судейского корпуса, в том числе председатель Совета судей Украины Валентина Симоненко, ратовали за то, чтобы на законодательном уровне предусмотреть если не участие членов Совета судей Украины в заседаниях ВСП, то хотя бы обязательное присутствие представителей этого органа судейского самоуправления при рассмотрении вопросов обеспечения независимости судей, что является сферой компетенции не только ВСП, но и судейского самоуправления. Кроме того, функции двух советов — правосудия и судей — пересекаются и в части деятельности Государственной судебной администрации Украины. Последняя, согласно новой редакции профильного судейского закона, подотчетна ВСП, но при этом Совет судей Украины должен заслушивать руководство ГСА Украины и ее территориальных управлений в рамках осуществления контроля за организацией деятельности судов.

В итоге истина в этом споре так и не родилась: поиски оптимально нормотворческой конструкции по данному вопросу решили продолжить. После того, как работа над усовершенствованием проекта закона о ВСП будет завершена и Совет по вопросам судебной реформы одобрит его текст, документ направят главе государства для его дальнейшей официализации.