Народные избранники использовали весьма нетипичный способ усовершенствования работы Антимонопольного комитета Украины (АМКУ) — органа со специальным статусом, целью деятельности которого является обеспечение государственной защиты конкуренции. Устранить недостатки работы ведомства они хотят путем изменения кадровой политики его формирования. Соответствующий законопроект № 2151 (о внесении изменений в Закон Украины «Об Антимонопольном комитете Украины» относительно кадровых вопросов его деятельности) был зарегистрирован 17 сентября 2019 года. Инициаторы документа — члены депутатской фракции политической партии ВО «Батькивщина».

Есть одна законодательная нестыковка. Согласно статье 85 Конституции Украины в полномочия Верховной Рады Украины входит назначение по представлению премьер-министра Украины председателя АМКУ. А в соответствии со статьей 9 Закона Украины «Об Антимонопольном комитете» председатель АМКУ назначается на должность и увольняется с должности Президентом Украины с согласия Верховной Рады Украины. Собственно, народные депутаты Украины и предлагают изменить профильный закон — привести его в соответствие с Основным Законом. Но это еще не все. Также инициаторы приоткрывают занавес в вопросе назначения кандидатур на «первую должность» в АМКУ. Так, статью 9 Закона Украины «Об Антимонопольном комитете Украины» предлагается дополнить нормой о том, что назначение председателя осуществляется по результатам открытого конкурсного отбора с привлечением бизнес-омбудсмена и других представителей бизнес-среды, а также представителей парламента, правительства, Президента Украины, судей, журналистов. Этот перечень не является исчерпывающим. Весьма туманной остается и процедура конкурсного отбора (она попросту не прописана): законопроект № 2151 отдает вопрос назначения членов комиссии на откуп КМУ, а установление правил игры (процедуры проведения конкурсного отбора) — на усмотрение премьер-министра Украины. К слову, алгоритм назначения председателя АМКУ распространяется и на госуполномоченных Комитета — по результатам открытого конкурса.

Законопроектом № 2151 также предлагается установить некие критерии для кандидатов на должность председателя АМКУ, государственного уполномоченного и руководителя территориального отделения. Требования следующие: украинское гражданство, полное высшее юридическое или экономическое образование, высокие профессиональные и моральные качества, позитивный опыт работы в системе органов АМКУ не менее трех лет, в том числе на руководящих должностях не менее двух лет, владение государственным языком.

Как же оценивают эту законодательную инициативу представители юррынка? Мы попросили их ответить на три вопроса. Во-первых, соглашаются ли они с утверждением инициаторов законопроекта № 2151 о том, что недостатки кадровой политики АМКУ существенно препятствуют эффективной работе этого органа? Во-вторых, стоит ли, по их мнению, уточнять кадровые процедуры именно сейчас? Также попросили представить себя на месте законодателя и озвучить актуальные вопросы, касающиеся АМКУ. Это был наш третий вопрос. И главные проблемы оказались отнюдь не кадровые.

Кристина ПОШЕЛЮЖНАЯ • «Юридическая практика»

КОММЕНТАРИЙ

Чуда не произойдет

Александр ДЯКУЛИЧ, советник АО Arzinger

Списывать неэффективность работы Комитета исключительно на недостатки кадровой политики АМКУ — это или свидетельство достаточно поверхностного и узкого понимания текущей институциональной проблематики АМКУ, или проявление определенной тенденциозности в отношении действующего руководства ведомства. Несомненно, про­цедура назначения и увольнения председателя АМКУ и госуполномоченных должна быть приведена в профильном законе об АМКУ в соответствие с Конституцией Украины.

Я также поддерживаю проведение открытых, прозрачных и объективных конкурсов на занятие ключевых должностей в системе органов АМКУ. К сожалению, мы продолжаем наблюдать, как в АМКУ назначаются люди хотя и с привлекательным бэкграундом работы в бизнесе или адвокатуре, но, за редким исключением, не имеющие в прошлом сколь-нибудь заметного опыта практикования антимонопольного права и понимания целей антимонопольного регулирования. Они вынуждены обучаться на ходу, рассматривая и расследуя очень непростые кейсы.

Вместе с тем очевидно, что само по себе формальное изменение порядка назначения менеджмента Комитета не превратит за одну ночь привычный нам АМКУ из органа, который на систематической основе преследует бизнес за ценовой параллелизм или карает за допустимые и разрешенные во всем цивилизованном мире вертикальные бизнес-практики, в современный антитрастовый регулятор, руководствующийся исключительно правом, экономическими концепциями и здравым смыслом.

В последнее время мы все чаще слышим, что нужно усилить институциональную способность и политическую независимость Комитета — даже новый Кабинет Министров Украины записал эти лозунги в свою программу, поданную на рассмотрение в парламент. Но какие конкретные шаги и сроки их реализации стоят за этими красивыми лозунгами — неизвестно.

Если же пофантазировать, представить, что у меня на один день появился доступ к парламентской «турбокнопке», я бы предложил для начала принять «антимонопольный пакет», состоящий из следующих пяти инициатив.

Во-первых, создание обновленной модели антитрастового регулятора. Действующий закон об АМКУ был принят в 1993 году (многие сотрудники Комитета тогда еще не родились), и по названию ведомства становится ясно, что оно создавалось в условиях переходной постсоветской экономики для выполнения задач по демонополизации народного хозяйства (о рынке тогда еще и речи не было). Сегодня же мы имеем вполне состоявшиеся отрасли и зрелые рынки, где в первую очередь нужно развивать конкуренцию — для этого нужна современная Национальная конкурентная комиссия.

Во-вторых, назначение менеджмента в обновленный регулятор должно осуществляться на конкурсной основе, при этом никаких советских дискриминационных рудиментов в виде определенного опыта работы «в системе АМКУ» быть не должно. Направлять и поправлять менеджмент регулятора должен наблюдательный совет.

В-третьих, должное финансирование ведомства для привлечения качественных сотрудников и экспертов (на уровне того же НАБУ, к примеру). В западных антитрастведомствах ключевые результаты и эффективность зависят не от председателя или менеджмента, а от конкретных экспертов — кейс-хендлеров. Еще на Западе очень распространен секондмент: сотрудники юридических фирм проходят стажировку в антитрастведомствах (чтобы получить лучшее понимание логики процессов и принятия решений «по ту сторону баррикады»). В нашей же действительности АМКУ, к сожалению, со своим уровнем зарплат пока что не может конкурировать с частным сектором за постоянный приток высококвалифицированных кадров.

В-четвертых, фокусировка обновленного регулятора на вопросах противодействия картелям и злоупотребления «рыночной» властью (на национальном уровне) с усилением соответствующих следственных полномочий и возможностей ведомства, наделение регулятора инструментами, адекватными текущим экономическим вызовам, таким как открытие рынка земли и необходимость эффективного антимонопольного контроля за его консолидацией. Одновременно с этим обновленный регулятор должен избавиться от не свойственных антитрастовым органам функций (например, рассмотрение жалоб в процедуре госзакупок или согласование предоставления госпомощи сельсоветами), требующих существенных ресурсов.

В-пятых, обновление Закона Украины «О защите экономической конкуренции», который не отображает последние актуальные мировые концепции антимонопольного регулирования, но содержит откровенно вредительские для бизнеса нормы (речь идет о действующем размере пени и порядке ее начисления за просрочку уплаты штрафов). Также необходимо принять Кодекс антимонопольных процедур — усиление полномочий антитрастового регулятора непременно должно сопровождаться и балансироваться существенным расширением процессуальных прав и гарантий бизнеса, участвующего в процессе расследования и рассмотрения антимонопольных дел, и в первую очередь это касается гарантий эффективного судебного пересмотра решений антимонопольного ведомства.

МНЕНИЕ

За пределами компетенции

Александр АЛЕКСЕЕНКО, партнер ЮФ MARCHENKO PARTNERS

Сомневаюсь, что прежде всего кадровая политика Антимонопольного комитета Украины существенно препятствует эффективной работе этого органа. Ситуацию в Антимонопольном комитете Украины не стоит рассматривать вне общего контекста, касающегося государственной службы и всей ее специфики. Сказать, что ведущие специалисты по конкурентному праву мечтают работать в АМКУ, будет очевидным лукавством. Эффективной работе Антимонопольного комитета Украины мешает множество других факторов, которые нередко находятся за пределами прямой компетенции Комитета.

Процедуру порядка назначения и увольнения председателя АМКУ, его заместителей, государственных уполномоченных, безусловно, стоит уточнить во избежание недоразумений, разбирательств и отвлечения внимания Антимонопольного комитета Украины. В то же время, прописывая основания для прекращения полномочий руководства Комитета, не следует забывать о необходимости реальной, а не просто декларируемой, политической независимости Комитета.

Что касается кадровой политики в отношении руководителей территориальных отделений, то ввиду отведенных на данном этапе территориальным отделениям ролей и решаемых ими задач предлагаемые изменения в данном контексте выглядят чрезмерными и необоснованными.

Очевидно, что текст законопроекта № 2151 нужно существенно доработать с точки зрения юридической техники. Требования к кандидатам содержат много оценочных суждений (высокие моральные качества, позитивный опыт работы и т.п.). Странным выглядит требование к государственным уполномоченным Комитета иметь позитивный опыт работы в системе органов Антимонопольного комитета Украины не менее трех лет, что, естественно, ограничит возможности обновления системы свежими профессиональными кадрами. Конкурсный отбор руководства Комитета в данном законопроекте описан слишком размыто.

Четкое и надлежащее урегулирование поднятых кадровых вопросов, конечно, может содействовать установлению реальной независимости Комитета. Но значительно больший эффект могли бы иметь изменения, направленные на укрепление институциональных возможностей работы АМКУ. Стоит устранить законодательные пробелы и дефекты, позволяющие недобросовестным представителям бизнеса затягивать некоторые процедуры, иногда злоупотреблять своими правами, не исполнять решения Комитета, а государственным органам фактически игнорировать некоторые требования Антимонопольного комитета Украины. Все это должно быть подкреплено реальной, а не просто изложенной на бумаге поддержкой Комитета со стороны руководства государства. В то же время фактически усиливать роль и возможности Комитета следует с параллельным предоставлением бизнесу возможности для справедливого и по-настоящему состязательного процесса рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства.