Светлана ТАРАСОВА • «Юридическая практика»

Независимо от того, каким видом деятельности занимается предприятие, оно всегда подвергается различным рискам, в том числе фискальным (налоговым). Как отмечают эксперты, вследствие увеличивающихся социальных расходов в странах Европейского Союза возникла проблема фискальной устойчивости. Для ее решения была разработана методология расчета индикаторов фискальной устойчивости. Украина также задумывалась о собственной методологии, и сегодня в нашей стране действуют два нормативных акта, раскрывающих методологию оценки фискальных рисков.

Понятие «фискальный риск» раскрыто в Бюджетном кодексе Украины: к таким рискам относятся факторы (включая условные обязательства и квазифискальные операции), которые могут привести к уменьшению поступлений в бюджет и/или требовать дополнительных расходов из бюджета, соответственно, повлечь за собой увеличение дефицита бюджета и государственного (местного) долга по сравнению с плановыми бюджетными показателями.

Постановлением Кабинета Министров Украины № 351 от 24 апреля 2019 года была утверждена Методика оценивания фискальных рисков (Методика). Этим документом определен порядок осуществления оценки фискальных рисков, связанных с изменениями в макроэкономической среде, предоставлением государственных гарантий по кредитам, деятельность субъектов хозяйствования и пр. Справедливости ради отметим, что другой нормативный акт в этой сфере был принят еще в январе прошлого года и определяет Методику оценивания фискальных рисков, связанных с деятельностью субъектов хозяйствования государственного сектора экономики (постановление КМУ № 7 от 11 января 2018 года).

Методика определяет четыре вида основных фискальных рисков. В частности, к первой категории отнесены риски, касающиеся изменения макроэкономической среды, ко второй — условных обязательств (в том числе потенциальных обязательств государственного бюджета, которые подтверждаются лишь после наступления или ненаступления определенных событий, возникающих в связи с предоставлением государственных гарантий по кредитам), деятельности субъектов хозяйствования государственного сектора экономики, функционирования финансового сектора, реализации проектов государственно-частного партнерства, ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций техногенного, природного и другого происхождения.

Последние два фискальных риска связаны с невыполнением плана поступлений от приватизации государственного имущества и отклонением от плановых показателей в сфере пенсионного обеспечения.

Оценку фискальных рисков, касающихся изменений в макроэкономической среде, осуществляет Министерство экономического развития и торговли Украины (МЭРТ). Среди мер по минимизации рисков в этой сфере, которые должны принимать органы власти, следует назвать совершенствование инструментария, используемого для проведения расчета интегрального уровня теневой экономики, увеличение удельного веса государственного долга в национальной валюте, разработку плана действий на случай существенного уменьшения объема поступлений в государственный бюджет.

Следующая группа рисков — риски, связанные с предоставлением государственных гарантий. К ним относятся риски, возникающие вследствие невыполнения заемщиком долговых обязательств, гарантированных государством, негативного влияния человеческого и технического факторов, обстоятельств непреодолимой силы. Проведение оценки этих рисков возложено на Министерство финансов Украины (Минфин). Оценка таких рисков должна осуществляться как в период, предшествующий предоставлению гарантии по каждому проекту, так и на протяжении срока действия такой гарантии с участием ответственного органа. В числе мер по минимизации фискальных рисков в этой сфере — ограничение предоставления государственных гарантий и ограничение гарантированной суммы обязательства. Таким образом, скорее всего, будет пересмотрен механизм и порядок предоставления государственных гарантий.

Следующий вид оценки фискальных рисков связан с функционированием финансового сектора. В данном случае речь идет о рисках в части роста объема расходов государства на поддержку государственных банков и обеспечения устойчивости финансовой системы, увеличения расходов государства на поддержку системы гарантирования вкладов физических лиц в связи с признанием неплатежеспособности банков, а также в части возникновения расходов государственного бюджета для компенсации убытков Национального банка Украины (НБУ). Ответственными за оценку этих рисков в соответствии с Методикой являются НБУ и Фонд гарантирования вкладов физических лиц.

«К фискальным рискам, связанным с реализацией проектов государственно-частного партнерства (ГЧП), относится возникновение обязательств государства в рамках реализации таких проектов в случае наступления риска, распределенного на государственного партнера», — определен в Методике следующий вид риска. Минфин обязан проводить оценку этих рисков на этапе подготовки проектов ГЧП на основании Порядка проведения анализа эффективности осуществления государственно-частного партнерства. При этом МЭРТ информирует Минфин о результатах проведенной оценки и мониторинге общего уровня рисков. Среди мер также предлагается установить ряд ограничений в этой сфере. В частности, речь идет об установлении ограничений на обязательства государства в рамках проектов ГЧП и обеспечении прозрачности и публичности отчетности по таким проектам.

Отмечается, что к оценке фискальных рисков, связанных с невыполнением плана поступлений от приватизации государственного имущества, относится несвоевременное предоставление органам приватизации предложений о включении объектов права госсобственности в перечень объектов, подлежащих приватизации на следующий год, вместе с выводами относительно прогнозируемой суммы поступления средств от приватизации таких объектов. Кроме того, сюда входит и непродажа объектов большой и малой приватизации из-за отсутствия спроса.

Оценку таких фискальных рисков проводят Фонд государственного имущества Украины и МЭРТ. При этом мерами по минимизации рисков предложено считать привлечение государственным предприятием «Прозорро.Продажи» более широкого круга операторов электронных площадок, прошедших в установленном порядке авторизацию и соответствующих требованиям электронной торговой системы «ProZorro.Продажи».

Не осталась без внимания и оценка рисков в сфере пенсионного обеспечения. К таким рискам, в частности, относится рост объема расходов на пенсионные выплаты в результате принятия законов о внесении изменений в пенсионное законодательство без определения ресурсов для их финансового обеспечения, а также принятие законов о финансировании невыплаченных сумм пенсий лицам, проживающим в населенных пунктах Донецкой и Луганской областей, на территории которых органы государственной власти временно не осуществляют полномочия.

Оценку фискальных рисков в этой сфере осуществляет Министерство социальной политики Украины совместно с Пенсионным фондом и Государственной фискальной службой Украины.

Вероятно, в ближайшее время Министерством финансов Украины будет разъяснен порядок применения Методики, как это было сделано после принятия Методики оценивания фискальных рисков, связанных с деятельностью субъектов хозяйствования государственного сектора экономики.

В частности, было определено, что информация о деятельности субъектов хозяйствования, перечень которых устанавливает вышеупомянутый документ, подается Минфину вместе с пояснительной запиской, содержащей результаты анализа финансово-хозяйственной деятельности и рисков. Пояснительная записка составляется относительно каждого субъекта хозяйствования отдельно. Кроме того, отмечается, что информация о фискальных рисках в этой сфере подается посредством определенного программного обеспечения.

Напомним, что налоговые (фискальные) поступления в государственный бюджет составляют львиную долю доходов, при этом следует учитывать и фактор рисковости. Таким образом, с учетом новой Методики оценки фискальных рисков субъектам хозяйствования, с одной стороны, станет проще формировать бюджетную политику, а с другой — можно будет рассчитывать на пересмотр механизмов и порядка предоставления государственных гарантий и проектов в сфере государственно-частного партнерства. В целом же ожидается, что данный инструмент позволит минимизировать влияние фискальных рисков на показатели государственного бюджета и повысить уровень его прогнозируемости.