За первые полтора месяца работы Верховной Рады Украины IX созыва в отечественном законотворчестве появилось новое явление — «турборежим». Правда, у формата парламентской работы ударными темпами возникали и побочные эффекты. И дело даже не в том, что юридическое сообщество не успевает проанализировать ход законодательной мысли (иногда банально прочитать новые законы, не говоря уже о том, чтобы осмыслить предложенные в них изменения), а в том, что спрогнозировать перспективу реализации законодательной инициативы, пусть даже она принадлежит перу главы государства или представителей парламентского монобольшинства, очень сложно. Яркий пример — намерение народных избранников изменить законодательное регулирование осуществления исполнительной власти и местного самоуправления в столице, получившее в народе название «битва за Киев».

В середине сентября 2019 года в здании под куполом был зарегистрирован законопроект «О внесении изменений в Закон Украины «О столице Украины — городе-герое Киеве» № 2143 под авторством целой группы парламентариев (представителей политической партии «Слуга народа») во главе с председателем профильного комитета — по вопросам организации государственной власти, местного самоуправления, регионального развития и градостроительства — Андреем Клочко. А уже меньше чем за неделю — 19 сентября — народные депутаты Украины приняли решение внести этот проект в повестку дня второй сессии Верховной Рады Украины IX созыва, сократив срок подачи альтернативных законодательных инициатив к нему.

Несмотря на сжатые временные рамки, за одну неделю к основной законодательной инициативе поступили три альтернативные версии — проекты № 2143-1, № 2143-2, № 2143-3. Примечательно, что последний проект, как и основной, был инициирован представителями пропрезидентской политической партии, и в результате именно он и был взят за основу. Впрочем, в отношении данной законодательной инициативы не удастся реализовать первоначальный план «блицкрига», приняв ее в кратчайшие сроки. Но обо всем по порядку.

На всех четыре стороны

1 октября с.г. на заседании Комитета Верховной Рады Украины по вопросам организации государственной власти, местного самоуправления, регионального развития и градостроительства наблюдался аншлаг. В парламентской локации с трудом уместились все присутствующие парламентарии, журналисты и приглашенные гости, среди которых был и мэр Киева Виталий Кличко. Такой повышенный интерес к работе данного парламентского подразделения объяснялся просто: в его повестке дня было заявлено рассмотрение сразу нескольких законодательных сценариев нового закона о столице.

Официальную версию, касающуюся необходимости принятия новой редакции закона о столице, озвучил Андрей Клочко. «После того как в 2010 году были ликвидированы районные советы в городе Киеве, вся власть сконцентрировалась на ул. Крещатик, 36, в здании Киевской городской государственной администрации (КГГА). В руках городского головы оказались очень широкие, практически чрезвычайные, полномочия, в то время как районы столицы, которые по численности населения приравниваются к некоторым областным городам Украины, оказались без органов местного самоуправления», — подчеркнул парламентарий. Одна из ключевых целей проекта № 2143, как отмечалось, — возобновить деятельность киевских райсоветов, четко обозначив их полномочия, а также сферу компетенции местного совета и КГГА.

После изменений девятилетней давности власть в столице была сконцентрирована не на Крещатике, 36, а в другой локации — на Банковой, 11, где в свое время находилась Администрация Президента Украины, а сегодня расположен офис главы государства, убежден Андрей Осадчук, представляющий в парламенте политическую силу «Голос». «Виктор Янукович установил прямое президентское правление в городе Киеве, и мы живем в этом режиме уже девять лет», — не соглашается с предыдущим спикером г-н Осадчук. На заседании профильного комитета он представил альтернативный вариант усовершенствования правового статуса столицы и особенностей ее местного самоуправления — проект № 2143-2, соавтором которого он и является.

«Идея местного самоуправления заключается в возможности граждан самостоятельно, без привлечения государства, осуществлять управление населенным пунктом, в том числе избирать представителей местной власти» — а это уже риторика соавтора другого альтернативного проекта № 2143-1 Сергея Алексеева (представитель партии «Европейская солидарность»). По его убеждению, в основном проекте № 2143 функции местного самоуправления берут на себя государственные органы, а полномочия мэра Киева сводятся к функционалу английской королевы. Целью же проекта № 2143-1, как отмечалось, является восстановление целостной системы местного самоуправления в столице путем эффективного возобновления права территориальной общины города Киева осуществлять местное самоуправление через Киевский городской совет, районные в городе Киеве советы и их исполнительные органы и ликвидации Киевской городской государственной администрации.

Третий альтернативный сценарий законодательного регулирования вопросов организации и осуществления местного самоуправления и исполнительной власти в столице Украины — проект № 2143-3 — презентовал народный депутат Дмитрий Гурин, представитель парламентского монобольшинства. Примечательно, что в числе авторов этой законодательной инициативы также значится Александр Ткаченко, которому прочат место руководителя КГГА (не так давно стало известно, что он подал соответствующую декларацию в Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции), а также называют одним из основных конкурентов Виталия Кличко, в случае если выборы мэра Киева будут проведены досрочно.

Этой законодательной инициативой, в частности, предлагается разграничить полномочия и разделить должности Киевского городского головы и председателя КГГА. Так, Киевский городской голова будет возглавлять Киевский магистрат — исполнительный орган Киевского городского совета, председательствовать на его заседаниях, а председатель Киевской городской государственной администрации будет осуществлять надзор за соблюдением Конституции и законов Украины органами местного самоуправления и координировать деятельность территориальных органов центральных органов исполнительной власти. Кроме того, как сообщил Дмитрий Гурин, предлагается, чтобы депутаты местного совета исполняли свои полномочия на постоянной основе по аналогии с работой парламентариев.

Несмотря на критические замечания некоторых народных депутатов Украины и самого Виталия Кличко, предложения не торопиться с принятием новой редакции закона о столице, предварительно направив все тематические законодательные инициативы на экспертизу в Венецианскую комиссию, и негативное заключение Главного научно-экспертного управления (ГНЭУ) аппарата Верховной Рады Украины (замечания парламентских экспертов изложены на 20 страницах!), именно на проект № 2143-3 пал выбор большинства членов профильного комитета. Эта законодательная инициатива была рекомендована к принятию парламентом за основу, а уже 3 октября с.г. данный проект получил «добро» в сессионном зале Верховной Рады Украины — был принят в первом чтении голосами 244 народных избранников.

Мегаполюс

В своем активе проект № 2143-3 собрал внушительное количество замечаний. Ключевые предостережения экспертов, в том числе ГНЭУ, сводятся к сомнениям в конституционности законодательного концепта, который устанавливает для Киева особое, отличающееся от существующего в государстве, правовое регулирование определенных сфер. Также законопроект содержит много дискуссионных норм. Например, к полномочиям Киевского городского головы авторы законодательной инициативы предлагают отнести право «инициировать заключение и подписывать международные договоры, касающиеся города». Это явно диссонирует с нормами Закона Украины «О международных договорах Украины», которым предусмотрено, что субъектами заключения договоров являются: глава государства, правительство, министерства и другие центральные органы исполнительной власти, государственные органы. Иными словами, это прерогатива первых лиц государства, представителей высших органов государственной власти, а не местного самоуправления, поскольку такие договоры заключаются от имени государства.

Кроме того, проект наделяет КГГА фактически функциями правоохранительных органов. В частности, главе КГГА предлагается предоставить право обращаться в органы местного самоуправления с предписаниями об отмене или приведении решений органов самоуправления в соответствие с Конституцией Украины и законами Украины, приостанавливать действие решений органов местного самоуправления путем внесения протеста в связи с их несоответствием Конституции и/или законам Украины с последующим их обжалованием в суде, кроме актов индивидуального действия.

Еще одно дискуссионное предложение касается идеи внедрения на выборах мэра и депутатов Киевского городского совета и районных в г. Киеве советов отдельных правил организации избирательного процесса и предоставления местным депутатам особого статуса (формат работы на постоянной основе, а не на общественных началах). Так, проектом № 2143-3 предлагается внести изменения в Закон Украины «О местных выборах» в части определения количественного состава Киевского городского совета и районных в городе Киеве советов, а также дополнить этот Закон отдельным разделом II-1 «Проведение местных выборов в городе Киеве». В нем, в частности, прописывается, что выборы депутатов Киевского городского совета проводятся по пропорциональной избирательной системе в многомандатных избирательных округах, а выборы Киевского городского головы — по мажоритарной системе абсолютного большинства в едином одномандатном избирательном округе. По мажоритарной системе относительного большинства в многомандатных избирательных округах проводятся и выборы депутатов районных в городе Киеве советов. Законодательной инициативой предусматриваются особенности проведения выборов в Киевский городской совет. Оговаривается, что территория столицы делится на десять многомандатных избирательных округов. Право на участие в распределении депутатских мандатов приобретают кандидаты в депутаты, включенные в избирательные списки городских организаций партий, получивших пять и более процентов голосов избирателей по отношению к суммарному количеству голосов избирателей, поданных за кандидатов в депутаты. Участие в выборах в Киевский городской совет в порядке самовыдвижения кандидатов не допускается. Городской центр политической партии может выдвинуть кандидатом на выборную должность как члена политической партии, так и внепартийное лицо.

В законодательной инициативе содержится и много технико-юридических несогласованностей. Скажем, в отдельных нормах проекта № 2143-3 упоминается Киевская городская государственная администрация, а в других положениях речь идет уже о Киевской местной (!) государственной администрации.

Шквал критики, как со стороны украинского экспертного сообщества, так и международных институций, похоже, не остался незамеченным. На последнем заседании профильного парламентского комитета, состоявшемся 9 октября 2019-го, было принято решение о создании рабочей группы по подготовке ко второму чтению проекта № 2143-3 с привлечением к участию в ее работе представителей Офиса главы государства, Секретариата Кабинета Министров Украины, центральных органов исполнительной власти, КГГА, ведущих ассоциаций органов местного самоуправления, неправительственных и международных организаций, ученых и экспертов. По разным политическим оценкам, подготовка обновленного нормотворческого фундамента для Киева может занять от месяца до двух, и новую редакцию закона о столице смогут принять только ближе к новому году.

Ольга КИРИЕНКО • «Юридическая практика»