Генеральный партнер 2021 года

Издательство ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРАКТИКА
Главная » Выпуск №6 (581) » Вопросы обжалования в админсудах

Вопросы обжалования в админсудах

О спорных вопросах обеспечения иска при обжаловании нормативно-правовых актов

Конституция Украины 1996 года заложила основу создания целостного механизма защиты нарушенных прав граждан, определив два основных способа — административный и судебный. Вопреки позитивам существования института административного обжалования, мир давно постиг, что приоритетным способом защиты является все-таки судебный. Как правило, население больше доверяет судебной власти, которая отделена и независима от управленческого механизма.

Правовое государство трудно представить без согласованной деятельности судов по защите прав граждан в сфере управления, без контроля суда за законностью деятель­ности органов публичной власти, в первую очередь исполнительной. Особенно это важно теперь, когда в мире наблюдается тенденция расширения влияния органов власти на все сферы жизни граждан, что предопределяет насущную необходимость в эффективном контроле за деятельностью их аппарата. Такой контроль нужен и для обеспечения интересов самих органов публичной власти ради установления правомерной плоскости для принятия управленческих решений или совершения соответствующих действий.

Административные суды являются важным инструментом обеспечения соблюдения прав человека, основных и гражданских прав, их защиты в публично-правовых отно­шениях. Начало создания административ­ных судов на Украине было положено Законом Украины «О судоустройстве Украины» от 7 февраля 2002 года, определившим систему административных судов в стане.

В дальнейшем акценты этой проблемы сместились в направлении процессуальных вопросов, обеспечивающих механизм административного судопроизводства. После многих перипетий относительно принятия Кодекса административного судопроизводства Украины (КАС) с 1 сентября 2005 года он все же вступил в силу. Принятие КАС сделало возможным функционирование административных судов, что стало важнейшим шагом в реализации основных направлений судебно-правовой реформы на Украине.

Дальнейшее применение на практике положений Кодекса породило ряд проблем, которые приобретают актуальность, а иногда становятся предметом политических дискуссий. Особо остро встал вопрос процедуры рассмотрения в административных судах дел об обжаловании нормативно-правовых актов, предусмотренной статьей 171 КАС, а также средств обеспечения иска (статья 117 КАС). Именно эти вопросы впервые были затронуты в статье Ивана Тимченко  «О приостановлении судом действия актов субъектов властных полномочий» («Юридическая практика» № 46 (568) от 11 ноября 2008 года). В дальнейшем эта статья может стать предметом дискуссий среди научных работников и практиков, к чему и призвал ее автор.

Прежде чем говорить об этих вопросах, хотелось бы вспомнить некоторые исторические этапы становления института обжалования на территории нашего государства. Так, длительное время при советской власти право на судебное обжалование решений, действий и бездеятельности органов власти не имело законодательного закрепления. Лишь в Основах гражданского судопроизводства СССР и союзных республик 1961 года была воплощена идея о возможности специальной регламентации производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

Первым актом, закрепившим порядок обжалования, был принятый 12 апреля 1968 года указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Вопреки тому, что этот акт не гарантировал гражданам равенства с органом государственной власти в процессуальных возможностях относительно рассмотрения административно-правового спора, не решал вопрос институционности представления жалобы и порядка принятия решения, он формализовал идею обжалования неправомерных действий служебных лиц органов государственной власти.

Важное значение имело закрепленное в статье 58 Конституции СССР право граждан обжаловать действия служебных лиц, государственных и общественных органов, которые должны быть рассмотрены в порядке и в сроки, установленные законом. Это положение было продублировано в статье 56 Конституции УССР 1978 года. Тем не менее лишь в марте 1980 года была принята новая редакция указа Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», и лишь через 10 лет после этого начали воплощаться в жизнь эти положения.

30 июня 1987 года был принят Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий служебных лиц, ущем­ляющих права граждан». Предметом судебного обжалования были действия служебных лиц, совершенные с нарушением закона и превышением полномочий и ущемляющие права граждан, вследствие чего:

1) гражданина незаконно лишали возможности полностью или частично осуществлять право, предоставленное ему законом или другим нормативным актом;

2) на гражданина незаконно возлагали дополнительную обязанность, не предусмот­ренную законодательством.

Впрочем, гражданин мог обратиться в суд с жалобой лишь на индивидуальные акты или действия служебных лиц, обжаловать действия коллективных субъектов, например, местных советов народных депутатов, он не мог. Это вызвало необходимость 20 ноября 1987 года принять новую редакцию Закона, вступившего в силу с 1 января 1988 года.

На основании этого Закона 25 апреля 1988 года Гражданский процессуальный кодекс УССР (ГПК) был дополнен главой 31А «Жалобы граждан на решения, действия или бездеятельность государственных органов, юридических или служебных лиц в сфере управленческой деятельности». Такая законодательная база предоставила определенные процессуально-правовые возможности гражданам относительно судебной защиты их прав от неправомерной деятельности субъектов государственного управления.

Согласно действовавшему в то время ГПК, к предмету судебного обжалования относились коллегиальные и единоличные решения, действия или бездеятельность, в связи с которыми лицо считало, что:

1) нарушены или нарушаются его права, свободы или законные интересы;

2) созданы или создаются преграды для реализации им своих прав, свобод или законных интересов, либо принятые меры относительно реализации им прав являются недостаточными;

3) на него возложены обязанности, не предусмотренные законом или предусмот­ренные законом, но без учета конкретных обстоятельств, при которых эти обязанности должны возлагаться, или они возложены не уполномоченным на то лицом или органом;

4) оно привлечено к ответственности, не предусмотренной законом, или к нему применено взыскание при отсутствии преду­смотренных законом оснований, или неправомочным служебным лицом или органом.

Обращение с жалобой останавливало обжалованный акт.

Здесь хочется выделить несколько моментов:

1) первоначально гражданско-процессуальное законодательство не предусматривало возможности обжалования нормативно-правовых актов, а ограничивалось лишь актами индивидуального действия, изменения были внесены лишь в 2001 году;

2) формой обращения в суд была жалоба, рассмотрение которой не предусматривало соблюдения принципа состязатель­ности сторон, в конце концов и стороны как таковые отсутствовали;

3) в статье 2482 ГПК был четко определен перечень случаев возможного обращения в суд с жалобой.

Принятие КАС значительно расширило возможности защиты прав граждан в сфере публично-правовых отношений, в том числе и путем обращения для признания незаконным нормативно-правового акта. Однако законодатель допустил определенную непоследовательность в использовании терминов. Так, признав в статье 104 КАС, что формой обращения в суд является административный иск, в статье 171 Кодекса он предусмат­ривает право обжалования нормативно-правовых актов. Как правило, подача жалобы ­предусматривает пассивное участие заявителя в ее рассмотрении, в отличие от процессуальных возможностей, доступных истцу. Таким образом, законодателю следовало придерживаться единого подхода в отношении формы обращения в административный суд, а именно: административного иска.

Обращение в административный суд с иском не останавливает действие обжалуемого решения субъекта властных полномочий. Учитывая интересы истца, были предусмот­рены процессуальные возможности по обес­печению иска. Обеспечение административного иска еще называют институтом предварительной судебной защиты. Этот институт знаком процессуальному законодательству многих стран. Он создает возможность суда до принятия решения по сути дела принять меры по обеспечению искового требования, если существует реальная опасность причинения вреда интересам истца или вследствие неприменения этих мер защита прав лица станет затрудненной или невозможной.

В соответствии со статьей 117 КАС определен порядок применения мер по обеспечению административного иска. Впрочем, обеспечение иска не является обязанностью для судьи, это положение предусмотрено частью 1 статьи 117 КАС. В соответствии с этой статьей суд по ходатайству истца или по собственной инициативе может принять определение о применении мер по обеспечению административного иска. В процессуальном праве под обеспечением иска понимают порядок принятия судьей или судом определенных мер, предусмотренных законом и гарантирующих реальное исполнение будущего решения. Обеспечение иска — это средство, позволяющее в будущем реально исполнить решение суда.

Следует также помнить и о том, что ­судья не может вмешиваться в деятельность субъекта властных полномочий, а потому законодатель определил несколько оснований использования такого процессуального средства:

1) если существует очевидная опасность причинения вреда правам, свободам и интересам истца до принятия решения в административном деле;

2) если защита этих прав, свобод и интересов станет невозможной без применения таких мер;

3) если для их восстановления потребуются значительные усилия и расходы;

4) если очевидны признаки противо­правности решения, действия или бездеятельности субъекта властных полномочий.

Вместе с тем, в соответствии с частью 2 статьи 171 КАС, право обжаловать нормативно-правовой акт имеют лица, относительно которых он применен, а также лица, являющиеся субъектами правоотношений, в которых будет применен этот акт. Указанное дает основания утверждать, что лицо, обратившееся в суд, должно доказать, что именно этот нормативно-правовой акт создает ему вполне реальные препятствия в использовании определенных субъективных прав. Например, право обжаловать нормативно-правовой акт, касающийся сферы предпринимательской деятельности, имеет лишь лицо, являющееся носителем статуса субъекта предпринимательской деятельности или подавшее соответствующие документы для обретения такого статуса. Но такое право не может иметь лицо, которое в будущем лишь планирует заняться предпринимательской деятельностью.

Злоупотребление средствами обеспечения иска в делах относительно законности нормативно-правовых актов может вызвать нарушение прав других участников правоотношений, которые в соответствии с этим актом обрели свой правовой статус. Такая ситуация может вызвать недовольство с их стороны и спровоцирует обращение в административный суд. В результате возникнет довольно сложный конфликт, выйти из которого без вмешательства в сферу нормо­творчества суд не сможет.

Вопрос с приостановлении действия обжалованного решения неодинаково решается в разных странах. Обращение в суд, как правило, не влечет автоматического приостановления действия обжалуемого решения. Акт по вопросам общего административного права Нидерландов предоставляет право главе суда применить предварительные средства судебной защиты, в том числе запретить исполнение решения по ходатайству стороны. Основания для применения таких средств Актом строго не регламентированы.

Немецкое законодательство предусмат­ривает два вида средств обеспечения — временное распоряжение о мерах обеспечения и распоряжение о временном урегулировании (§ 123 Кодекса административного судопроизводства Германии). Но законодатель определяет основания таких мер и требует от судьи обоснования их применения.

Бесспорно, значительно упростило бы деятельность судей административных судов принятие таких необходимых сегодня актов, как Закон «О нормативно-правовых актах» и Административно-процедурный кодекс Украины, который на законодательном уровне определил бы понятие «административный акт», который чаще всего становится предметом административного спора.

Однако и в дальнейшем в правоприменительной деятельности административного суда будут возникать новые вопросы, которые не всегда можно предусмотреть в Кодексе. Поэтому весьма уместно замечание, высказанное в статье Тимченко И., о весомой роли постановлений Пленума Высшего административного суда Украины, которые должны сформулировать единые процессуальные подходы в решении спорных вопросов.

ЯНЮК Наталия — доцент Львовского национального университета им. Ивана Франко, г. Львов

Поделиться

Если вы нашли ошибку, пожалуйста, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter.

Подписывайтесь на «Юридическую практику» в Facebook, Telegram, Linkedin и YouTube.

0 комментариев
Встроенные отзывы
Посмотреть все комментарии
Slider

Содержание

Государственная практика

О «приказном» ограничении Закона

Законодательная практика

Эффективно и продуктивно?

Комментарии и аналитика

Что нам стоит холдинг построить?

Исполнение решения суда ГИС и ГНИ

Неделя права

Реформу обсуждают

Дискриминации не обнаружено

Руководство без приставки

Суд решает с ипотекой без торгов

Пройдут компромиссные?!

Новости законотворчества

Не все изменения нотариату на пользу

За хищение частной собственности — только уголовная ответственность

Принят Закон Украины «О Фонде государственного имущества Украины»

Преодолено вето Президента Украины

Новости из-за рубежа

В ЕС могут ограничить банковскую тайну

Адвокатская тайна — не повод скрывать доходы от налоговой

В РФ намерены повысить гарантии независимости адвокатов

Прошел съезд Ассоциации юристов России

Новости профессии

Итоги конкурса «Лучший нотариус года»

Состоялось очередное заседание правоохранительного комитета

С. Шершун назначен государственным уполномоченным АМКУ

Состоялись очередные заседания ВККС

АЮУ предлагает и дальше совершенствовать нотариат

Новости юридических фирм

Управляющий партнер ЮФ «Гвоздий и Оберкович» стал председателем Киевского отделения ААУ

АК «Коннов и Созановский» выступила юридическим консультантом украинского издательства

Юристы ПГ «Павленко и Побережнюк» получили статус адвоката

Члены Eurojuris Ukraine обсудили вопросы банкротства с европейским коллегой

Реестр событий

Огонь на искажение

Служебная лестница

Назначения

Слушается в суде

Судебная палата по хозяйственным делам Верховного Суда Украины рассмотрит следующие дела

Судебная практика

С этим придется змеиться

Судебные дела недели

Кассационная жалоба Компании Клаер Ватер Бей Хотелс Корп оставлена без удовлетворения

Национальный банк Украины проиграл дело

ВХСУ рассмотрит кассационную жалобу Национального авиационного университета

Судебные решения

Об особенностях рассмотрения споров между субъектами ВЭД национальными судами

Тема номера

Об аспектах нового регламента МКАС

Частная практика

Ловля рыбы в мутной воде

Ассоциация приглашает парламентариев в гости

Так были ли договор и основания?

Юридический форум

Вопросы обжалования в админсудах

Другие новости

PRAVO.UA

Сообщить об опечатке

Текст, который будет отправлен нашим редакторам: