Право на судебную защиту является одним из конституционных прав и нашло свое отражение в Основном законе. Так, согласно статье 55 Конституции Украины, каждому гарантируется право на обжалование в суде решений, действий или бездеятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных и служебных лиц.

На сегодня при рассмотрении дел относительно обжалования решений, действий и бездеятельности органов дознания, досудебного следствия и прокуратуры в судах первой и апелляционной инстанций возникают разные мнения относительно определения юрисдикции данной категории дел.

Так, в одних случаях судьи решают дела этой категории по правилам Кодекса ­административного ­судопроизводства (КАС) Украины, ссылаясь на решение Верхов­ного Суда Украины № 07/10 от 21 февраля 2007 ­года.

В ­других же — отвечают отказом в открытии производства или закрывают производсто по делу со ссылкой на решение Верховного Суда Украины от 23 декабря 2009 года и разъясняют истцу, что с указанным иском возможно обратиться в суд в порядке Уголовно-процессуального кодекса (УПК) Украины.

На первый взгляд обжалование различных решений, действий и бездеятельности органов дознания, досудебного следствия и прокуратуры относится к одной категории дел. Однако в их основе может лежать разная правовая природа возникновения спора.

Так, в порядке административного судопроизводства должны рассматриваться дела относительно обжалования непредоставления субъектом властных полномочий ответа на обращение, поданное в порядке, преду­смотренном Законом Украины «Об обращениях граждан».

Согласно указанному Закону, граждане имеют право обратиться в органы государственной власти, местного самоуправления с жалобами и предложениями, касающимися их уставной деятельности, с заявлением или ходатайством относительно реализации своих социально-экономических, политических, личных прав и законных интересов либо с жалобой об их нарушении.

Соответствующий орган обязан рассмот­реть обращение и дать обоснованный ответ в установленный законом срок.

Основанием для обращения в суд может быть нарушение субъектами властных полномочий сроков рассмотрения обращений истцов, а также уведомление граждан о результатах рассмотрения указанных заявлений вместо решения их по сути.

В таких случаях административные суды рассматривают эти дела как административные, поскольку предмет обжалования в них — бездеятельность правоохранительных органов в сфере управленческой деятельнос­ти по рассмотрению обращений граждан.

Между тем споры относительно обжалования решений, не связанных с осуществлением управленческой деятельнос­ти, действий или бездеятельности правоохранительных органов не подпадают под определение дела административной юрисдикции.

Обеспечение гарантий обжалования всех решений, действий (бездеятельности) органов дознания, досудебного следствия, прокурора, которые способны нанести ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства — одна из задач правового государства.

К полномочиям органов дознания, досудебного следствия и прокуратуры относится принятие и рассмотрение заявлений (сообщений) в порядке статьи 97 УПК Украины и рассмотрение заявлений согласно Закону Украины «Об обращениях граждан».

Как свидетельствует судебная практика, основаниями для возникновения споров в указанной сфере деятельности этих органов выступают следующие обстоятельства.

1. Непринятие решения в порядке статьи 97 УПК Украины

Реализуя свое конституционное право, гражданин обращается к прокурору с заявлением о преступлении, а в ответ получает письмо о результатах его рассмотрения. На требование предоставить копию постановления об отказе в возбуждении уголовного дела прокуратура отвечает, что постановление не выносилось, поскольку нет оснований для проверки заявления в порядке статьи 97 УПК.

В обоснование исковых требований истцы ссылаются на то, что прокурор не принял ни одного процессуального решения из предусмотренных в статье 97 УПК. По их мнению, это является грубым нарушением норм Конституции, Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод, КАС Украины, УПК Украины и Закона «О прокуратуре».

Опровергая иск, ответчики отмечают, что:

— заявления, в которых не приведены факты, свидетельствующие о совершении именно преступных действий, не являются поводом для возбуждения уголовного дела;

— заявления, не содержащие достаточных данных, которые бы указывали на наличие признаков преступления, совершенное или подготавливаемое преступление, не дают оснований для проверки и принятия решения согласно уголовно-процессуальному закону. Такие заявления рассматриваются в порядке Закона «Об обращениях граждан» независимо от названия обращения.

Суд апелляционной инстанции различает эти категории исходя из следующего. Спорные правоотношения, возникающие в связи с нарушением законодательства, регулирующего порядок рассмотрения органами прокуратуры заявлений о преступлении, а также оформления соответствующим постановлением, предусмотренным статьей 97 УПК, результатов проверки доводов, содержащихся в таких заявлениях. Фактических обстоятельств стороны обычно не опровергают. Таким образом, эти дела должны рассматриваться в порядке уголовного судопроизводства.

2. Нарушение порядка проведения проверки по заявлению о преступлении до возбуждения уголовного дела

Проверка заявлений и сообщений о преступлениях предусмотрена частью 3 статьи 97 УПК. Она осуществляется прокурором, следователем и органом дознания тогда, когда сведения о фактических обстоятельствах события преступления неполно или неточно описаны заявителем, вследствие чего возникает необходимость в сборе дополнительных материалов, без наличия которых невозможно принять окончательное решение по сути.

Нарушение порядка и сроков проведения таких действий прокурором, следователем и органом дознания является основанием для обращения граждан в суд.

3. Нарушение порядка проведения отдельных следственных действий при расследовании уголовного дела

В целях сбора и проверки доказательств согласно уголовному законодательству прокуроры, следователи и органы дознания во время расследования уголовного дела производят определенные следственные действия. Нарушение порядка, способа и сроков совершения отдельных процессуальных действий является предметом обжалования в судебном порядке.

Таким образом, в административный суд обращаются лица со следующими исковыми требованиями:

— обязать принять решение в порядке статьи 97 УПК Украины (если ответ был предоставлен заявителю в порядке Закона Украины «Об обращениях граждан» или не предоставлен вообще);

— обязать предоставить ответ по заявлению в порядке Закона Украины «Об обращениях граждан»;

— обжалование действий органов прокуратуры, совершенных во время осуществления проверки заявления или сообщения о преступлении до возбуждения дела;

— обжалование проведения отдельных следственных действий при расследовании уголовного дела.

Продолжительное время судебная практика в перечисленных спорах оставалась неопределенной. Дискуссионным был вопрос, следует ли рассматривать в порядке административного судопроизводства дело по иску к прокурору, следователю и органу дознания относительно неисполнения ими требований статьи 97 УПК Украины. Между тем ответ на этот вопрос следует из самого определения дела административной юрисдикции и особенностей исполнения правоохранительными органами в спорном правоотношении властных управленческих функций.

Итак, рассмотрим подробно каждый предмет иска по этой категории дел.

1. Обязательство принять решение в порядке статьи 97 УПК Украины (если ответ заявителю был предоставлен в порядке Закона Украины «Об обращениях граждан» или не предоставлен вообще)

На основании статей 2, 17 КАС Укра­ины споры физических или юридических лиц с субъектом властных полномочий относительно обжалования его решений, действий или бездеятельности относятся к компетенции административных судов, кроме случаев, когда такие дела подлежат рассмотрению в порядке уголовного судопроизводства.

Однако решение вопроса о возбуждении или отказе в возбуждении уголовного дела не относится к сфере управленческой деятельности и регулируется нормами уголовно-процессуального закона.

В решении Конституционного Суда Украины № 6-рп/2001 от 23 мая 2001 года указано, что уголовное судопроизводство — это урегулированный нормами УПК Украины порядок деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (судьи) относительно возбуждения, расследования, рассмотрения и решения уголовных дел, а также деятельность других участников уголовного процесса ­(подозреваемых, обвиняемых, подсудимых, пострадавших, гражданских истцов и ответчиков, их представителей и других лиц) в целях защиты своих конституционных прав, свобод и законных интересов.

Защита прав и свобод человека не может быть полноценной без предоставления возможности обжаловать в суде отдельные процессуальные акты, действия или бездеятельность органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Такое обжалование может осуществляться в порядке, установленном УПК Украины, поскольку деятельность этих должностных лиц имеет свои особенности и не относится к управленческой сфере.

По делам данной категории истцы обращаются в суд с иском о признании противоправной бездеятельности прокурора, следователя, органа дознания относительно непредоставления ответа в порядке статьи 97 УПК Украины.

Согласно части 2 статьи 97 УПК Укра­ины, по заявлению или сообщению о преступлении прокурор, следователь, орган дознания или судья обязаны не позднее трехдневного срока ­принять одно из определенных этой нормой решений.

Таким образом, полномочия прокурора при получении заявления о преступлении регламентированы нормами УПК Украины, что исключает возможность рассмотрения поданного иска в порядке административного судопроизводства.

Аналогичная позиция изложена в решении Харьковского апелляционного административного суда по иску гр‑на М. к Прокуратуре Полтавской области и Главному управлению Государственного казначейства Украины в Полтавской области о признании бездеятельности неправомерной и взыскании компенсации морального вреда.

Истец просил обязать Прокуратуру Полтавской области рассмотреть заявление о совершенном преступлении, проверить его и принять решение по нему. Заявление было подано согласно действующему законодательству, а именно в соответствии с УПК Украины, в порядке статей 94, 95, 97 УПК Украины. Иском требовалось признать незаконной бездеятельность Прокуратуры Полтавской области в части непринятия решения по заявлению о совершенном преступлении и непредоставления постановления по результатам его рассмотрения и проверки.

Постановлением Полтавского окружного административного суда производство по делу закрыто, истцу разъяснено право на обращение в местный общий суд для разрешения спора в порядке уголовного судопроизводства.

Принимая решение о закрытии производства по делу, суд первой инстанции исходил из предписаний пункта 1 части 1 статьи 3 КАС Украины и решения Конституционного Суда Украины № 6-рп/2001 от 23 мая 2001 года (дело относительно конституционности статьи 2483 ГПК Украины), которыми определено, что регулируемая УПК Украины деятельность должностных лиц прокуратуры имеет свои особенности и не относится к управленческой сфере.

По результатам апелляционного рассмотрения дела коллегия судей согласилась с выводами суда первой инстанции о том, что спорные правоотношения, возникшие между Прокуратурой Полтавской области и истцом, не являются административным спором, поскольку прокуратура в данном случае законодательно не уполномочена властно руководить поведением истца, не принимала относительно него обязательных для исполнения решений, а ее полномочия относительно порядка принятия заявлений и сообщений о преступлениях и их рассмотрения регламентированы УПК Украины.

Такая позиция апелляционного и окружного административных судов согласуется с позицией Верховного Суда Украины, изложенной в постановлении от 23 декабря 2009 года, что полномочия прокурора при получении заявления о преступлении регламентированы нормами УПК Украины и это исключает возможность решения спорного правоотношения в порядке административного судопроизводства.

2. Обязательство предоставить ответ на заявление в порядке Закона «Об обращениях граждан»

Статья 40 Конституции Украины гарантирует лицу право направлять индивидуальные или коллективные письменные обращения либо лично обращаться в органы государственной власти и возлагает на эти органы обязанность рассмотреть обращение и дать обоснованный ответ в установленный законом срок.

Закон Украины «Об обращениях граждан» определяет порядок обращения граждан в органы государственной власти с заявлениями, правила их рассмотрения и предоставления ответа. Таким образом, указанный Закон является специальным относительно регулирования правоотношений, связанных с обращениями граждан.

Учитывая изложенное, судьи первой и апелляционной инстанций решают данные споры по правилам КАС Украины.

3. Обжалование действий органов прокуратуры, совершенных при проверке заявления или сообщения о преступлении до возбуждения дела

Проверка заявлений и сообщений о преступлениях регламентирована частью 3 статьи 97 УПК. Такая проверка осуществляется прокурором, следователем и дознавателем, если сведения о фактических обстоятельствах события преступления неполно или неточно описаны заявителем, вследствие чего возникает необходимость в сборе дополнительных материалов, без наличия которых невозможно принять окончательное решение по сути.

В рассмотренном примере правоотношение касалось действий сотрудников прокуратуры, следственных органов и органов дознания при исполнении ими служебных обязанностей в пределах полномочий, предусмотренных частью 5 статьи 97 УПК Украины, а именно — принятия необходимых оперативно-розыскных мер в целях проверки заявления о преступлении, определения признаков преступления и совершивших его лиц.

Законом установлен порядок обжалования действий органов дознания при проведении досудебного следствия.

Так, согласно статьям 110, 234, 236 УПК Украины, действия и постановления органов дознания, следователя и прокурора могут быть обжалованы прокурору (вышестоящему прокурору). При поступлении жалобы прокурор обязан в течение 10 дней рассмотреть ее и уведомить жалобщика о решении по делу. Также в соответствии с Конституцией Украины и Законом «О прокуратуре» Прокуратура Украины составляет единую систему, на которую возлагается ряд функций, в частности, надзор за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие.

Согласно указанным нормам УПК Украины, действия и постановления прокурора, следователя и органа дознания могут быть обжалованы в суде. Такие жалобы рассматриваются судом первой инстанции при предварительном рассмотрении дела или при рассмотрении ее по сути, если иное не предусмотрено этим Кодексом.

В своем решении от 30 января 2003 года № 3-рп/2003 Конституционный Суд Укра­ины определил возможность обжалования в суде постановлений прокурора и следователя на стадии досудебного следствия.

Таким образом, все совершенные действия и принятые решения в порядке проведения проверки по заявлению о преступлении имеют своим следствием принятие постановления, будь то о возбуждении дела или об отказе в возбуждении дела, а обжалование указанных постановлений в суде прямо предусмотрено нормами УПК Украины.

4. Обжалование проведения отдельных следственных действий при расследовании уголовного дела

Порядок и сроки осуществления следственных действий во время расследования уголовного дела регулируются нормами УПК Украины.

При разрешении споров данной категории суды первой инстанции не всегда учитывают, что указанные исковые требования касаются процессуальных действий и решений следователя, регулируемых нормами УПК Украины.

В качестве примера можно привести дело по иску Общества с ограниченной ответственностью «Промышленная компания «Газвыдобування» к Государственной налоговой администрации в Полтавской области в лице Управления налоговой милиции Государственной налоговой администрации в Полтавской области о признании действий противоправными и обязательстве совершить действия.

Судом первой инстанции удовлетворены исковые требования в части признания противоправными действий следователя по изъятию документов и возложения на него обязанности эти документы вернуть.

При апелляционном рассмотрении дела коллегия судей, отменяя решение суда первой инстанции, установила, что судом по ошибке удовлетворены требования, исходя из следующего. Согласно части 2 статьи 4 КАС Украины юрисдикция административных судов распространяется на все публично-правовые споры, кроме споров, для которых законом установлен другой порядок судебного решения.

При определении юрисдикции дела необходимо исходить из характера спорного правоотношения, прав и интересов, за защитой которых обратился истец, субъектного состава сторон, предмета спорного правоотношения.

Согласно требованиям пункта 2 части 2 статьи 17 КАС Украины, компетенция административных судов не распространяется на публично-правовые дела, которые следует решать в порядке уголовного судопроизводства.

По делу истцом обжалуются процессуальные действия ответчика при проведении следственных действий во время расследования уголовного дела.

Согласно требованиям частей 1, 2 статьи 3 УПК Украины, производство по уголовным делам на территории Украины осуществляется в соответствии с нормами этого Кодекса независимо от места совершения преступления. При производстве по уголовному делу применяется уголовно-процессуальный закон, действующий, соответственно, во время дознания, досудебного следствия или судебного разбирательства дела.

В соответствии с выводами Консти­туционного Суда Украины, приведенными в пункте 4.2 решения № 6-рп/2001 от 23 мая 2001 года (дело относительно конституционности статьи 2483 ГПК Украины), защита прав и свобод человека не может быть полноценной без предоставления ему возможности при расследовании уголовного дела обжаловать в суде отдельные процессуальные акты, действия или бездеятельность органов дознания, предварительного следствия и прокуратуры. Но такое обжалование может осуществляться в порядке, установленном УПК Украины, поскольку деятельность должностных лиц, как и деятельность суда, имеет свои особенности и не относится к сфере управленческой деятельности.

Рассматривая указанную категорию дел, Харьковский апелляционный административный суд придерживается мнения, что поскольку предметом рассмотрения в данных делах являются процессуальные действия следственных органов, совершенные при расследовании уголовного дела, то они регулируются нормами уголовного судопроизводства и проверка правомерности таких действий подлежит рассмотрению в порядке уголовно-процессуального судопроизводства.

Выводы

Проведенный анализ дает возможность сделать вывод об устойчивости судебной практики относительно рассмотрения дел об обязательстве предоставить ответ на заявление в органы прокуратуры, следственные органы и органы дознания в порядке Закона Украины «Об обращениях граждан». В данном случае суды рассматривают дела по нормам административного судопроизводства.

В делах по искам к органам прокуратуры, следственным органам и органам дознания об обязательстве принять решение в порядке статьи 97 УПК Украины, относительно обжалования действий органов прокуратуры, совершенных при осуществлении проверки заявления или сообщения о преступлении до возбуждения дела, а также обжалования проведения отдельных следственных действий во время расследования уголовного дела — суды должны учитывать решение Конституционного Суда Украины № 6-рп/2001 от 23 мая 2001 года, согласно которому деятельность органов дознания, предварительного следствия и прокуратуры не относится к управленческой сфере и не может быть предметом обжалования в порядке административного судопроизводства.

Вместе с тем судам нужно обращать внимание на то, что органы дознания, следствия и прокуратуры при проверке заявления о преступлении и вынесении решения по нему исполняют не властные управленческие функции, а властные процессуальные функции. Поэтому согласно предписаниям КАС Украины такие споры не связаны с осуществлением субъектом властных полномочий своих властных управленческих функций и не относятся к юрисдикции административных судов.

Правосудие по своей сути признается таковым только при условии, что оно соответствует требованиям справедливости и обеспечивает эффективное восстановление в правах. Таким образом, права гражданина, гарантированные Конституцией или законом, должны быть защищены путем их восстановления компетентным национальным судом.

ЕМЕЛЬЯНОВА Валентина — председатель Харьковского апелляционного административного суда, г. Харьков